Scheitern in drei Akten

Das Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen strebte eine einheitliche Bewilligungspraxis an. Dies hätte es auch Gemeinden ermöglicht, bei der Vergabe solcher Dienstleistungen unter Anbietern mit wenigtens minimalen Qualitätsstandards zu wählen. Doch dieser Versuch einer einheitlichen Regelung scheiterte – was sich früh abzeichnete.

Quelle: Protectas AG

Private Sicherheitsdienste sind immer häufiger im Einsatz – sogar vor dem Bundeshaus trifft man sie an.

Von Michael Strebel*

Erst kürzlich wurden die Leser eines Sonntagsmediums in grossen Lettern über die stetig zunehmende Anzahl privater Sicherheitsunternehmen und deren anscheinend boomendes Geschäft informiert. Private Sicherheitsunternehmen werden von Kantonen und Gemeinden als attraktive Alternative zu eigenen Dienstleistungen in Anspruch genommen, und auch die private Nachfrage nach Sicherheitsdienstleistungen ist sehr gross.

Sie sind in sensiblen Bereichen tätig, und ihre Anzahl ist schweizweit extrem hoch (siehe dazu auch «Kampf um die Gewalt im Staat», Kommunalmagazin 4/2016). Es sind unterdessen mehr Angestellte privater Sicherheitsfirmen im Einsatz als reguläre Polizisten.

Diese Gründe und die Einschätzung, dass auch Sicherheitsunternehmen im Geschäft sind, die den Anforderungen nicht genügen, waren der Anlass, die Bewilligung von privaten Sicherheitsunternehmen zu regeln. Doch schon früh zeichnete sich ab, dass eine einheitliche Regelung schwer zu erzielen sein würde, was nachfolgend in drei Akten nachgezeichnet wird.

Beginn mit zwei Optionen

Erster Akt: Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) erarbeitete auf der Grundlage des seit 1996 existierenden Konkordats der Westschweiz ein Konkordat mit Zulassungsregeln für private Sicherheitsunternehmen. Der Konkordatsentwurf wurde den Kantonen im Herbst 2008 und in einer überarbeiteten Fassung Anfang 2010 zur Vernehmlassung unterbreitetet.

Die Herbstversammlung 2010 der KKJPD empfahl den Kantonen daraufhin, einem der beiden Konkordate beizutreten. Bis Ende 2012, so die KKJPD damals, würde Klarheit darüber bestehen, welche Kantone dem Westschweizer und welche dem Deutschschweizer Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen (Küps) beitreten würden.

Einige Kantonsregierungen gaben sich in ihren Vorlagen zuhanden der kantonalen Parlamente ebenfalls hoffungsvoll, dass «derzeit davon auszugehen [ist], dass die meisten Deutschschweizer Kantone dem KKJPD-Konkordat [Küps] beitreten werden», so beispielsweise die St. Galler Regierung.

Unerwünschte dritte Option

Zweiter Akt: Grosse und mittelgrosse Kantone, in denen rund 50 Prozent der Sicherheitsunternehmen domiziliert sind, lehnten jedoch in der Folge den Beitritt zu beiden Konkordaten ab. Nun nahm die Dramatik ihren Lauf, weil damit die beabsichtigte Wirkung des Küps verfehlt wird.

Nach dem Binnenmarktgesetz darf ein Sicherheitsunternehmen seine Dienstleistungen in der ganzen Schweiz anbieten und muss dabei nur die Bedingungen erfüllen, die an seinem Domizil gültig sind. Einerseits gibt es Kantone, die bereits vor dem Küps eine an gewisse Minimalstandards geknüpfte Bewilligungspflicht für Sicherheitsunternehmen (und deren Mitarbeiter) vorschrieben, andererseits aber auch Kantone, die gar keine Bewilligungspflicht (und damit keine Minimalstandards) kennen.

Dies hat zur Folge, dass ein Unternehmen, welches in einem dem Konkordat nicht beigetretenen Kanton beheimatet ist, seine Dienste dennoch in den Kantonen anbieten kann, die sich dem Küps angeschlossen haben – selbst wenn es dessen Minimalstandards nicht erfüllt.

Aufgrund der unterschiedlichen Regelungen befasste sich die KKJPD mit den Konsequenzen – insbesondere damit, dass Konkordatskantone mit einem erheblichen Aufwand konfrontiert werden, wenn Firmen und Sicherheitsangestellte aus Kantonen mit abweichenden Regelungen bei ihnen Bewilligungen beantragen.

Trotz Binnenmarktgesetz dürfen Küps-Kantone gewisse Auflagen erlassen für Auftragnehmer aus nicht Küps-Kantone. Die Debatte kreiste letztlich um die Frage: Dürfen Küps-Kantone Gebühren für diesen Aufwand verlangen?

Die Antwort kam von der Wettbewerbskommission (Weko): Die Mitgliederkantone des Küps dürfen für die Bearbeitung von Bewilligungen von ausserkantonalen
Unternehmen und Sicherheitsangestellten keine Gebühren erheben. Aufgrund dessen befürchteten die Küps-Kantone, dass sie einen grossen Teil ihres Aufwands ohne Entschädigung leisten müssten. «Das Konzept, den Aufwand der Bewilligungsgebühren vollständig über Gebühren zu decken, lässt sich unter den gegebenen Voraussetzungen nicht umsetzen», so die KKJPD, und sie beschloss im April dieses Jahres ein vorläufiges Ende mit Schrecken: Das Küps tritt einstweilen nicht in Kraft.

Kanton über Bord

Dritter Akt: Rechtlich kann das Konkordat nicht aufgelöst werden. Es fällt erst dahin, wenn die Mitgliederzahl auf weniger als fünf sinkt. Ein beigetretener Kanton kann seine Mitgliedschaft mit einer Frist von zwölf Monaten zum Ende eines Kalenderjahres kündigen.

Die Regierung des Kantons Basel-Stadt machte genau dies und beantragte beim Kantonsparlament den Austritt aus dem Konkordat – ein beachtenswerter Schritt, der sehr selten vorkommt.

Basel-Stadtverfügt im Gegensatz zu anderen Kantonen über Regelungen zur Bewilligungspflicht im Polizeigesetz, welche nach dem Austritt gelten. Mit Basel-Stadt geht also der erste Kanton mutmasslich wieder von Bord – weitere Abgänge sind realistisch.

Damit naht das Ende des Konkordats und dadurch schwindet die politische Absicht, private Sicherheitsunternehmen schweizweit einheitlich zu regeln.

Wie weiter?

Epilog: Die Situation, wie sie sich jetzt darstellt, hat also eine Vorgeschichte. Für manche Beobachter war das Scheitern des Küps seit Beginn eine realistische Möglichkeit. Nun stellt sich die Frage: Wie weiter in der verzwickten Lage?

Zunächst gilt es zu konstatieren, dass sich an der grundlegenden Zielsetzung des Konkordats nichts geändert hat – die Situation hat sich in den letzten Jahren eher noch verschärft: Die hohe Anzahl von privaten Sicherheitsdienstleistern und das partielle Fehlen von Minimalstandards.

Es lassen sich drei Szenarien herauskristallisieren:

• Es wird versucht, das Konkordat zu reanimieren – wobei der Erfolg eher als unwahrscheinlich zu taxieren ist.
• Die Kantone gehen ihren eigenständigen Weg mit ihren eigenen Regelungen zu privaten Sicherheitsunternehmen, wenn überhaupt vorhanden.
• Der Bund nimmt sich des Dossiers an und erlässt ein Gesetz, welches dann für die ganze Schweiz gültig ist.

Diese dritte Variante gewinnt an Brisanz, weil ein parlamentarischer Vorstoss hängig ist, der genau dies fordert. In einer parlamentarischen Fragestunde im Jahr 2016 bestätigte der Bundesrat, dass der Bund die verfassungsmässige Kompetenz hat, Vorschriften über private Sicherheitsdienstleistungen in der Schweiz zu erlassen.

Gemeint ist der Verfassungsrtikel, nach dem der Bund über die Ausübung von privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeiten Vorschriften erlassen kann. Der Bundesrat führte beruhigend aus, «dass es heute keine Gründe gibt anzunehmen, dass der Konkordatsweg nicht zielführend ist». Diese damalige Beurteilung wurde inzwischen aber durch die Realität überholt.

Politisches Minenfeld

Ein Bundesgesetz hätte gegenüber einem Konkordat verschiedene Vorzüge: Die parlamentarische inhaltliche Mitwirkung wäre sichergestellt – ihr Fehlen bei Konkordaten wird immer wieder bemängelt. Da die Kantone, sprich die kantonalen Regierungen, sich an der Willensbildung des Bundes beteiligen könnten, würden diese ihre Interessen vertreten, und das Gesetz fände ausnahmslos für die ganze Schweiz Anwendung.

Durch Letzteres würde das Motiv von einigen Kantonen hinfällig, die mit einem Beitritt zum Küps einen Wettbewerbsnachteil gegenüber den Kantonen ausserhalb des Konkordats befürchteten. Ein Bundesgesetz hätte zudem den Charme, dass spätere Änderungen einfacher – auch auf der Zeitachse – vorzunehmen wären als bei einem Konkordat, und es bestünde die Möglichkeit eines Referendums.

Wird ein Konkordat geändert, so muss dieses durch die jeweiligen Kantonsparlamente genehmigt werden – ohne die Möglichkeit von Änderungen, wie es bei einem «normalen» Gesetz üblich ist. Dieser Weg des Konkordats ist sowohl ressourcen- als auch zeitintensiv. Gewiss, auch bei einem Kantonbesteht die Möglichkeit eines Referendums.

Aber die Lage kann unübersichtlich werden, wenn in der Abstimmung Kanton A zustimmt, Kanton B sich jedoch dagegen ausspricht. Dieser kurze Abriss zeigt, wie komplex Konkordate in der Praxis sein können.

Doch mit der Variante einer Bundeslösung bewegt man sich in einem politischen Minenfeld, weil es letztlich um die grundsätzliche staatspolitische Frage geht: Föderalismus oder Zentralismus? Die Konferenz der Kantonsregierungen (KDK), ein Zusammenschluss aller Kantonsregierungen, hat Mitte dieses Jahres festgestellt, dass «der Trend zur Zentralisierung weiterhin anhält».

Einer der Gründe liege in der «eher extensive[n] Auslegung der Bundeskompetenzen durch den Bund». Dadurch würden die Kantone «zunehmend in die Rolle von Vollzugsorganen gedrängt». Diese kritische Auffassung gegenüber Bundeslösungen ist bei den kantonalen Exekutiven weit verbreitet – auch bei der KKJPD, die sich noch im Herbst 2016, wenn auch mit knapper Mehrheit, gegen eine Bundeslösung zur Regelung von privaten Sicherheitsunternehmen aussprach.

Gegenwärtig ist es sehr schwer vorauszusagen, wie es weitergehen könnte. Sämtliche Prognosen gleichen einem Blick in die Kristallkugel. Man muss jedoch über keine hellseherischen Fähigkeiten verfügen, sondern nur ein Beobachter von politischen Mechanismen sein, um ein mögliches Szenario erkennen zu können: Zu Bewegung in der politischen Debatte und damit zu gesetzgeberischen Aktivitäten kommt es spätestens dann, wenn es zu einem merklichen Zwischenfall inklusive entsprechender medialer Begleitung mit einem privaten Sicherheitsunternehmen kommt.

Diese Dramaturgie mag in einem Stück gewünscht, ja notwendig sein – in der politischen Arena nicht. Es sollte jetzt umsichtig auf eine politische Lösung hingewirkt werden – angesichts der Erfahrungen: warum nichtmit einem Bundesgesetz?

* Michael Strebel ist Ratssekretär des Solothurner Kantonsrates und Lehrbeauftragter für Vergleichende Politikwissenschaft. In seiner Dissertation untersuchte er die Mitwirkung der Kantonsparlamente bei Konkordaten.