Reform aus der Wundertüte
Von Patrick Aeschlimann
Eigentlich will kaum jemand das «Bundesgesetz über steuerliche Massnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmensstandorts Schweiz», kurz Unternehmenssteuerreform III oder USR III. Da die Schweiz aber wegen der privilegierten Besteuerung von Statusgesellschaften international unter Druck geraten ist, unterstützt eine breite Allianz von Parteien und Verbänden die USR III. Der Vorstand des Schweizerischen Gemeindeverbands hat, einstimmig bei zwei Enthaltungen, die Ja-Parole beschlossen, der Städteverband hingegen Stimmfreigabe, da sich die Mitglieder alles andere als einig sind.
Bemerkenswert: Ausgerechnet die SVP, die sich ansonsten jegliche Einmischung des Auslands in die schweizerische Innenpolitik verbittet, unterstützt die Reform. Und ausgerechnet die SP, die sich sonst immer gegen Ungleichbehandlung im Steuersystem zur Wehr setzt, hat das Referendum dagegen ergriffen, dass künftig alle Unternehmen gleich besteuert werden sollen. Spätestens hier wird klar: Diese Vorlage ist sehr kompliziert und die Konfliktlinien akzentuieren sich diesmal nicht entlang der parteipolitischen Gesinnung. Selbst Bundesparlamentarier geben hinter vorgehaltener Hand zu, dass sie dieses Gesetz nicht vollständig durchschauen.
Viele kommunale Abweichler
Eva Herzog ist Sozialdemokratin und Finanzdirektorin des Kantons Basel-Stadt – sowie Befürworterin der USR III. Auch der SP-Stadtpräsident von Zug, Dölfi Müller, befürwortet das Gesetz: «Die Reform bringt für Zug unter dem Strich mehr Vorteile als Nachteile», sagt er. Ganz anders schätzt Silvia Steidle, FDP-Finanzdirektorin der Stadt Biel, die Situation ein: «Die Einnahmen aus Firmen machen in Biel ein Viertel der gesamten Steuereinnahmen aus, jährlich rund dreissig Millionen Franken. Die Unternehmenssteuerreform würde etwa die Hälfte davon vernichten, also fünfzehn Millionen.» Daher ist Steidle, im Gegensatz zu ihrer Partei, überzeugte Gegnerin der Vorlage. Es scheint also, dass die kommunalen Exekutivpolitiker in dieser Frage eher die finanzielle Lage ihrer Gemeinde im Auge haben als die Parolen ihrer Parteien.
Dabei haben sie auch die entsprechenden Umsetzungsgesetze ihrer Kantone im Hinterkopf. Denn die Abstimmung am 12. Februar gibt lediglich den bundesgesetzlichen Rahmen vor. Was die Auswirkungen der Reform auf die Gemeindefinanzen sind, entscheidet sich später in den Kantonen. Gemeinde- und Städteverband haben da her in der Vernehmlassung zurecht darauf gepocht, dass der Bund die Kantone – und damit indirekt auch die Gemeinden – für Steuereinbussen entschädigt. Dazu wird der Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer von 17 auf 21,2 Prozent erhöht. Die zusätzlichen rund 1,1 Milliarden Franken pro Jahr waren Voraussetzung für das Ja des Gemeindeverbands. Doch in welchem Ausmass diese Gelder von den Kantonen tatsächlich an ihre Gemeinden weitergereicht werden, steht in den Sternen.
Veränderte Steuerlandschaft
Auf der Website der eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) findet sich eine Übersicht der kantonalen Umsetzungsvorlagen, soweit diese schon bekannt sind. Auch mit diesen unvollständigen Daten wird klar: Die USR III hat Potenzial, die schweizerische Gewinnsteuerlandschaft für Unternehmen ordentlich durcheinanderzuwirbeln.
Bereits angenommen wurde die Umsetzung in der Waadt. Über 87 Prozent legten ein Ja zur Vorlage in die Urne, die den bisher hohen Gewinnsteuersatz von 22,79 Prozent auf tiefe 13,79 reduziert. Noch weiter wollen die Genfer Nachbarn gehen: Heute kassiert der Kanton rekordhohe 24,16 Prozent der Unternehmensgewinne. Folgen die Bürger ihrer Regierung, sollen es künftig nur noch 13,49 Prozent sein. Im bereits heute günstigen Kanton Zug hingegen sind die Möglichkeiten begrenzt: Dort soll der Satz lediglich von 14,6 auf 12 Prozent reduziert werden.
Der Kanton Luzern hat die Gewinnsteuern bereits unabhängig von der USR III auf 12,32 Prozent gesenkt – viel Spielraum besteht da kaum noch. Eine spannende Situation könnte sich in der Nordwestschweiz ergeben: Im Moment zahlen Unternehmen in Basel-Stadt mehr Gewinnsteuern als in Baselland (22,18 gegenüber 20,7 Prozent). Künftig könnte sich das ändern: Der Stadtkanton will auf 13 Prozent runter, sein Umland peilt als Zielgrösse 14 Prozent an. Doch auch diese Zahlen sind nicht sehr aussagekräftig, wird doch gleichzeitig in den Kantonen auch am Kapitalsteuersatz herumgeschraubt.
Wie mit den im Rahmen der USR III neu möglichen Instrumenten wie der Patentbox oder der Inputförderung umgegangen wird, ist ebenfalls von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Im «Bundesbüchlein » steht dazu korrekt: «Die Reform gibt den Kantonen Spielraum: Jeder Kanton kann die vorgesehenen Massnahmen so umsetzen, wie es seiner Steuerpolitik entspricht.» Etwas weniger schön zu lesen, aber genauso wahr wäre gewesen: «Was die Reform für einen Kanton, eine Gemeinde und den einzelnen Bürger konkret bedeutet, ist heute unmöglich abzuschätzen.»
Einen Versuch, die Auswirkungen der Reform auf einzelne Gemeinden zu quantifizieren, unternehmen die Reformgegner auf ihrer Website (www.usr3-nein.ch/gemeinde). Auf der Basis der bekannten Umsetzungsvorlagen der Kantone kommen sie etwa für Kloten ZH auf eine Steuererhöhung für natürliche Personen von schwindelerregenden 43 Prozent. Weniger schlimm erginge es etwa den Einwohnern von Muttenz BL – aber auch sie müssten gemäss diesen Berechnungen 6 Prozent mehr Steuern zahlen.
Statisch oder dynamisch?
Schon bei der Abstimmung zur Unternehmenssteuerreform II, die 2008 vom Volk hauchdünn angenommen wurde, waren die Konsequenzen nur sehr schwer abzuschätzen. Das Bundesgericht rügte im Nachgang der Abstimmung gar den Bundesrat: Im «Bundesbüchlein» hätte er darlegen müssen, dass Voraussagen über die Folgen der Unternehmenssteuerreform teilweise gar nicht möglich gewesen sind. Noch heute, und im Rahmen der Abstimmung zur USR III wieder vermehrt, streiten sich die Politiker über die Auswirkungen der letzten Reform.
«Bei der USR II lagen die Schätzungen der Steuerausfälle bei 900 Millionen, tatsächlich fehlt ein bis heute unbestimmter Milliardenbetrag in den Kassen von Bund, Kantonen und Gemeinden», so SP-Nationalrätin Margret Kiener Nellen. Dem widerspricht der Gewerbeverband, der in der Ja-Kampagne zur USR III die Federführung übernommen hat, in einer Mitteilung: «Die Steuereinnahmen des Bundes aus Unternehmensgewinnen haben sich seit 1990 vervierfacht. Die Unternehmen zahlen immer mehr und ihre Beiträge wachsen, auch im Vergleich mit den natürlichen Personen, immer stärker an.»
Wer hat also Recht? Vermutlich beide. Die Diskrepanz zwischen den Wahrnehmungen erklärt sich aus den unterschiedlichen Betrachtungsweisen: Die finanziellen Auswirkungen der Reform ergeben sich aus den statischen Effekten, die unmittelbar durch die Reformmassnahmen hervorgerufen werden. Diese lassen sich noch vergleichsweise einfach aus den Steuerwerten der Vorjahre berechnen. Die dynamischen Auswirkungen hingegen, welche sich durch Verhaltensanpassungen der Akteure einstellen, können nicht so leicht eruiert werden. Diese umfassen etwa Änderungen des Investitionsverhaltens und Abwanderungen oder Zuzüge von Unternehmen. Selbst im Nachgang ist es nahezu unmöglich zu sagen, wie sich die Steuereinnahmen ohne USR II entwickelt hätten.
Fakt ist: Die Unternehmen liefern in totalen Zahlen tendenziell immer mehr Steuern an Bund, Kantone und Gemeinden. Doch ohne USR II würden sie noch mehr Steuern bezahlen. Wie viele Unternehmen das Land aber ohne Reform verlassen hätten, oder nur wegen der Reform zugezogen sind, kann niemand wissen.
Auch bei der USR III liefert das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) lediglich eine statische und somit per se ungenaue Berechnung der erwarteten Steuerausfälle. Die dynamischen Effekte wurden lediglich qualitativ beschrieben, was etwa SVP-Nationalrat Thomas Aeschi im «Tages Anzeiger» kritisiert: «Das hätte eine Lehre aus der letzten Reform sein müssen. So haben wir heute wieder Zahlen in der Botschaft, die in der Wirklichkeit keinen Bestand haben werden.»
Der Stimmentscheid, so scheint es, bleibt diesmal eine Glaubensfrage, denn eine faktenbasierte Entscheidungsgrundlage fehlt. Die Kirchen – wohl der beste Auskunftsgeber in Sachen Glauben – würden jedenfalls kaum von der USR III profitieren. Denn fast in jedem Kanton zahlen auch Unternehmen Kirchensteuern. Und auch diese würden gesenkt. Ob bei einem Nein ein Massenexodus von Unternehmen aus der Schweiz eintreten, oder lediglich der Weg für eine bessere Reform frei würde, weiss nur der Allmächtige – sofern es ihn tatsächlich gibt.
