In den Gemeinden tobt die Reformwut
Der gesellschaftliche und wirtschaftliche Wandel beeinflusst die kommunalpolitische Landschaft und die Gemeindestrukturen stark. Seit rund einem Vierteljahrhundert befindet sich die Schweiz in einer Periode umfassender Reformen kantonaler und kommunaler Strukturen. Zweifellos hat die Schweiz den Ruf nach Reformen erhört, den berühmte Staatsrechtler wie Max Imboden seit den 1960er-Jahren erhoben.
Das vielleicht auffälligste Erkennungsmerkmal dieses Reformstrebens ist zunächst das Verschwinden kleiner Gemeinden im Zuge von Fusionen. Als Grossprojekt auf kantonaler Ebene ist sodann die anstehende Neuorganisation der Direktionen im Kanton Bern zu nennen. Auch weniger einschneidende Reformprojekte können indes erheblichen Wandel in die Verwaltung und £die politischen Institutionen bringen. Erfasst werden dabei fast alle öffentlichen Aufgaben, vom Asylbereich bis zum Zivilschutz.
Nach einer gängigen Definition werden unter dem Sammelbegriff der Reform alle Prozesse verstanden, die darauf ausgerichtet sind, politische Institutionen, Verfahren und Staatsaufgaben zum Teil oder gesamthaft neu zu gestalten. Das Ziel der Reform ist stets eine Steigerung der Wirksamkeit (Effektivität) und der Wirtschaftlichkeit (Effizienz).
Woher aber stammt das stete Bedürfnis nach Neu- und Umgestaltung, was ist der Gegenstand der einzelnen Projekte und mit welchen Instrumenten werden Reformen angegangen?
Woher der Reformdruck rührt
Im Rahmen landesweiter Erhebungen konnten Verwaltungswissenschaftler drei wesentliche Ursachen feststellen, die je einzeln Reformbestrebungen auslösen können):
- An erster Stelle gilt die Finanzlage eines Gemeinwesens als Treiber von Reformen. So ist Spardruck nachgerade mit Reformdruck gleichzusetzen. Gewissermassen als Gegenthese dazu wird auch beobachtet, dass ein komfortables Gemeindebudget die Reformfreudigkeit ebenfalls steigert.
- Als zweite Voraussetzung wird die Stabilität der Regierung genannt. Kommt es zu einem Wechsel in der Zusammensetzung der Regierung, geht damit nicht selten das Bedürfnis nach struktureller Neuordnung der Departemente einher.
- Schliesslich sind auch Volksbegehren und Gesetzesrevisionen häufige Auslöser von Reformen. Revidiert ein Kanton sein Gemeindegesetz, so zieht dies in der Regel kommunale Umgestaltungen mit sich. Allerdings können Reformen auch durch Referenden zu Fall gebracht werden, wie die grosse Zahl an der Urne gescheiterter Auslagerungen im Spitalbereich und im Energiesektor verdeutlicht.
Wo der Schuh im konkreten Falle drückt, veranschaulicht ein Blick in die Ausführungen des Berner Regierungsrats zur schon erwähnten Neuorganisation der Direktionen. Zum einen sind die Aufgaben der Gesundheits- und Fürsorgedirektion (GEF) infolge der demografischen Entwicklung im Kanton dermassen angestiegen, dass die Direktion in zwei selbständige Einheiten aufgespalten werden muss. Wenn Leistungsgrenzen überschritten werden, sind die Strukturen neu anzupassen.
Auch der umgekehrte Fall kann zu einer Reform führen. Denn die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) hat im Zuge der Berner Justizreform und einer Revision des Kirchengesetzes eine Aufgabenreduktion erfahren. Deshalb werden die Ämter der JGK anderen Direktionen angegliedert und die JGK voraussichtlich sogar ganz aufgelöst.
Dabei ist den politischen Akteuren hoch anzurechnen, dass sie nicht zugunsten der Bestandswahrung überkommene Strukturen aufrechterhalten. Denn es ist unschwer zu erkennen, dass eine politische und juristische Herkulesarbeit auf den Kanton Bern wartet.
Was umgestaltet wird
Bei periodischen Gemeindeerhebungen werden institutionelle Reformen wie die Zahl und die Entlöhnung der Exekutivmitglieder, die Einführung neuer Kommissionen oder die Erhöhung des Personalbestands erfasst. Bei den Managementreformen geht es demgegenüber um die Abschaffung des Beamtenstatus, die Erbringung von Dienstleistungen neu über das Internet oder die Auslagerung von öffentlichen Aufgaben.
Die Höhe der Gehälter von Regierungsmitgliedern mag dabei zwar immer wieder Mediendebatten auslösen. Weitaus bedeutsamer sind jedoch strukturelle Reformen, mit denen öffentliche Aufgaben und Vermögen auf eine andere Trägerschaft übertragen werden. Im Spitalbereich führen die neue Aufgaben zuteilung von Gemeinden und Kantonen sowie der Ausbau privater medizinischer Einrichtungen zu einer massiven Umgestaltung des öffentlichen Gesundheitswesens.
Mit der Übertragung von Gemeindewerken an selbständige Institutionen wie öffentliche Unternehmen können die Gemeinden viel Flexibilität gewinnen. Bedauerlicherweise gelten die Zweckverbände als Instrument gemeindeübergreifender Aufgabenerfüllung nicht mehr als Schulmodell. Die oftmals schwerfällige demokratische Steuerung und Kontrolle von Zweckverbänden genügt heutigen Ansprüchen an effiziente Aufgabenerfüllung immer weniger.
Im Bereich der zentralen Verwaltung ist nach wie vor die Fusion das Gebot der Stunde. Einige Kantone propagieren Gemeindefusionen quasi als Allheilmittel zur Kostenreduktion und Wirksamkeitssteigerung. Am weitesten gegangen ist damit bekanntlich der Kanton Glarus, der seit 2011 nur noch drei politische Gemeinden besitzt.
Wo nicht gleich eine Fusion erforderlich oder eine solche nicht machbar ist, bieten sich das Sitzgemeindemodell und vergleichbare Formen der interkommunalen Zusammenarbeit als Lösung an. Gerade im Schulbereich wurde mit der grenzübergreifenden Zusammenlegung von Strukturen gute Erfahrungen gemacht. Aber auch mit einfachen Einkaufsgemeinschaften lassen sich Synergieeffekte erzielen.
Wo die Bereitschaft besteht
Als schweizerische Besonderheit gilt die von Kanton zu Kanton sehr unterschiedliche Reformbereitschaft. Gemäss Untersuchungen sind die Kantone Zürich, Genf und Bern die Spitzenreiter, die gemeinsam rund einen Viertel aller Reformprojekte verantworten. Das Schlusslicht bilden die Kantone Neuenburg, Tessin, Schaffhausen und Wallis. Der Hitliste der Reformen ist zu entnehmen, dass die Grenze zwischen Reformeifer und -müdigkeit nicht am Röstigraben verläuft. Die Gründe für die unterschiedliche Bereitschaft zur Umgestaltung sind demnach weniger in kulturellen Unterschieden, sondern im finanziellen und politischen Umfeld der Gemeinwesen zu suchen.
Trotz den Unterschieden übernehmen Kantone und Gemeinden oftmals eine Pionierrolle, da Reformprojekte infolge der überschaubaren Verhältnisse rascher umgesetzt werden. Insofern sind die unteren Staatsebenen Motoren für Innovationen in der Verwaltung, die in der Zukunft auch auf Bundesstufe übernommen
