Fusionen: Hand in Hand in den Ruin?

Eine Studie der Universität St. Gallen kommt zum Schluss, dass der erhoffte Spareffekt bei Gemeindefusionen ausbleibt. Die Aussage mag in vielen Fällen stimmen. Doch lohnt es sich, die Einzelfälle genauer anzuschauen. Etwa das Projekt von Schönenberg, Hütten und Wädenswil im Kanton Zürich.

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Ménage à trois: Hütten und Schönenberg möchten gerne mit Wädenswil fusionieren.

Ende 2016 geisterte eine Studie von Janine Studerus, Doktorandin am Institut für Finanzwissenschaft und Finanzrecht (IFF) der Universität St. Gallen (HSG), durch die Medien. Nach der Analyse von 142 Gemeindefusionen in zehn Kantonen kommt die Wissenschaftlerin zum Schluss, dass im Vergleich zu nicht fusionierten Gemeinden keine Kostenersparnis auszumachen sei.

Die bei einem Zusammenschluss fast immer erwarteten Synergieeffekte würden durch professionellere und somit teurere Strukturen wieder aufgefressen. Gemäss dem Working Paper könnte dies daran liegen,dass Gemeinden ihr Sparpotenzial schon vor der Fusion durch interkommunale Zusammenarbeit ausschöpfen.

Das Resultat der Studie zeigt ein typisches Problem der quantitativen Forschung in den Sozialwissenschaften auf: Was statistisch im grossen Rahmen stimmt, muss nicht für jeden Einzelfall zutreffen. «Mir ist die Studie etwas zu unpräzise», sagt etwa der Wädenswiler Stadtpräsident Philipp Kutter (siehe Interview). «Man kann eine Fusion von vielen Kleingemeinden, bei der komplett neue Strukturen aufgebaut werden, nicht vergleichen mit einem Zusammenschluss einer mittelgrossen Stadt mit zwei kleinen Gemeinden.»

Auch der Gemeindeforscher Reto Steiner kritisiert in der «NZZ» die Studie: «Sie beantwortet die falsche Frage. Wir haben in der Schweiz auf Gemeindeebene grundsätzlich kein Kosten-, sondern ein Leistungsproblem.» Vor allem kleinere Gemeinden könnten ihre Aufgaben immer schlechter wahrnehmen. Eine Fusion führe nicht zu weniger Ausgaben, sondern zu mehr Leistungen. «Eine Fusion ist kein Sparprojekt», so Steiner.

Klamme Kassen in Hütten

Daher lohnt es sich, Gemeindefusionen nicht nur anonym als Datensatz zu betrachten, sondern den Einzelfall genauer zu analysieren. Etwa die Eingemeindung der kleinen Zürcher Landgemeinden Hütten und Schönenberg in die Stadt Wädenswil, über die Ende Mai in den drei betreffenden Gemeinden abgestimmt wird.

Im Mai 2011 haben die Stimmberechtigten im Kanton Zürich mit 73,7 Prozent Ja-Stimmen einen neuen Finanzausgleich angenommen. Im Unterschied zum alten Modell sieht er keinen Maximalsteuerfuss mehr vor und auch keine garantierte Defizitdeckung. Bis und mit 2017 gilt eine Übergangsphase, bei der der Maximalsteuerfuss erst an- statt gleich ganz aufgehoben wurde. Einige Zürcher Gemeinden werden ab 2018 jedoch grosse Probleme mit ihrem Steuerfuss erhalten. Darunter die landschaftlich schöne, jedoch arme GemeindeHütten mit knapp 900 Einwohnern.

Bisher profitierte sie stark vom Maximalsteuerfuss und, weil selbst dieser das Loch in der Rechnung nicht zu decken vermochte, dem automatischen Steuerfussausgleich. Der Kanton zahlte mehr oder weniger, was in Hüttens Kasse fehlte. Ab 2018 würde es brutal für die kleine Berggemeinde: Mehrkosten von rund einer Million Franken entstünden pro Jahr. Das sind mehr als 1000 Franken pro Einwohner. Der Steuerfuss würde ins unermessliche steigen und dies in einer Region, die eigentlich wegen der Nähe zur Stadt Zürich und dem Zürichsee eine äusserst attraktive Wohngegend ist. Nur 20 Kilometer von Hütten entfernt, haben die Seegemeinden Kilchberg und Rüschlikon die tiefsten Steuerfüsse des Kantons. Von dort würde wohl kein guter Steuerzahler nach Hütten ziehen. Und wer kann, würde der idyllischen Steuerhölle wohl den Rücken zukehren.

Polittheater in Schönenberg

Im benachbarten Schönenberg (knapp 1900 Einwohner) droht noch nicht der finanzielle Kollaps, obwohl Gemeindepräsident Lukas Matt im Interview erklärt, seine Gemeinde leide unter einem strukturellen Defizit. Für anstehende Investitionen fehlt das Geld, man müsste neue Schulden aufnehmen.

Schwerer als die finanziellen Probleme wiegen in Schönenberg die Herausforderungen in Politik und Verwaltung: In den letzten Jahren kamen verschiedene Altlasten zu Tage, etwa 338 offene Baudossiers. In acht Jahren kamen und gingen acht Gemeindeschreiber und der parteilose Behördenkritiker Felix Meier wurde in den Gemeinderat gewählt (siehe Kommunalmagazin 3/2015: «Der Ku-Klux-Klan im Zürcherland?»). Im letzten Sommer wurde gegen ihn beim Bezirksrat ein Amtsenthebungsverfahren eröffnet – auf Antrag von zwei Ratskollegen.

Als Lukas Matt 2014 das Gemeindepräsidium übernahm, beneidete ihn niemand um sein Amt – die Gemeinde war nahezu unregierbar geworden.

Der «Tages-Anzeiger» befragte letzten Herbst einige Schönenberger Bürger über die Situation in ihrem Dorf. Niemand wollte mit Name in der Zeitung erscheinen. «Die Vorgänge im Gemeinderat sind beste Werbung für die Fusion», war einer überzeugt. «Ich darf auswärts gar nicht mehr sagen, dass ich aus Schönenberg komme. Es ist zum Schämen. Hoffentlich nehmen uns die Wädenswiler», sagte ein anderer.

Da erstaunt es nicht, dass nachdem der neu gewählte Gemeinderat 2014 unter der Ägide von Fusionsgegner Felix Meier die Fusionsabstimmung abgesetzt hatte, innert zwei Wochen über 500 Schönenberger Stimmbürger eine Initiative für
sofortige Fusionsverhandlungen unterzeichnete. Diese wurde an der Urne dann klar angenommen.

Was bringt es Wädenswil?

In Hütten und Schönenberg ist eine Zustimmung zur Fusion also aus rationalen Gründen wahrscheinlich. Für die Wädenswiler Stimmbürger präsentiert sich die Situation jedoch grundsätzlich anders. Ihre Stadt mit rund 21 500 Einwohnern funktioniert grundsätzlich gut. Der Steuerfuss liegt tiefer als in Schönenberg und Hütten, jedoch nicht im Bereich der steuergünstigsten Gemeinden am Zürichsee. Zudem wurde der Steuerfuss für 2017 erhöht. Mit der Fusion würde sich das Gemeindegebiet verdoppeln, es kämen aber nur etwa 3000 neue Steuerzahler hinzu.

Also ist man nach dem Heiratsantrag der beiden zwar schönen, aber finanziell nicht eben attraktiven Landbräuten über die Bücher gegangen und hat eine detaillierte Modellrechnung erstellen lassen. Das Resultat erstaunt: «Bei einem Zusammenschluss der drei Gemeinden im Jahr 2015 hätte der Rechnungsabschluss der erweiterten politischen Gemeinde Wädenswil im Vergleich zu den einzelnen Gemeinden um 361 000 Franken besser abgeschlossen», heisst es in der Weisung zur Abstimmung im Mai. Und in diesen Zahlen sind die Kantonsbeiträge für den Zusammenschluss noch nicht enthalten. Die Modellrechnung ist ausführlich und transparent und stiess nicht auf fundamentale Kritik. So entschied sich auch das Wädenswiler Stadtparlament mit grossem Mehr für die Fusion. Von Anfang an machte es klar: Wird es für Wädenswil teurer, machen wir nicht mit. In der Schlussabstimmung sprachen sich dann lediglich die Grünliberalen gegen den Zusammenschluss aus.

Hoffnung gibt den Fusionsbefürwortern eine Abstimmung in der unmittelbaren Nachbarschaft: Hirzel, die nebst Schönenberg und Hütten dritte finanziell angeschlagene Berggemeinde des Bezirks Horgen, wird in die Stadt Horgen eingemeindet. Im letzten September sprachen sich 79 Prozent der Hirzler für die Fusion aus. Und auch Horgen, das wie Wädenswil kaum von einer solchen Eingemeindung profitiert, stimmte mit 59 Prozent zu.

Bleibt zu hoffen, dass die Modellrechnung von Wädenswil, Hütten und Schönenberg stimmt. Sonst taucht, Zustimmung an der Urne vorbehalten, in der nächsten Fusionsstudie einer Universität auch das neue Wädenswil als tiefroter Fleck auf.