Digitalisierung braucht gute Datenregister

Die Verordnung zum Gebäude- und Wohnungsregister (VGWR) schafft zusätzliche Aufgaben für Gemeinden und Kantone. Sie stellt aber einen wesentlichen Schritt in Richtung Digitalisierung der Schweiz dar und wird langfristig grossen Nutzen für alle bringen.

Quelle: Screenshot Swisstopo

In der föderalistischen Schweiz ist die Registerlandschaft heterogen. Mit drei Kernregistern soll Abhilfe geschaffen werden.

Von Reinhard Riedl, Robert Balanche, Thomas Jarchow und Patrick Kummer *

Eine der wichtigsten Aufgaben von Registern ist, Identitäten von Menschen, Unternehmen und Objekten zu verankern und mit vertrauenswürdigen Daten zu beschreiben. Damit stellen sie das Fundament moderner Verwaltungstätigkeit dar. Darüber hinaus baut darauf auch jedes nachhaltige Vertrauensdienste-Ökosystem auf, das wiederum die Basis für Datenplattformen ist, auf denen ihrerseits digitale Dienste aufgesetzt werden können. So stellen Register die Pfähle dar, auf denen die Fundamente der digitalen Wirtschaft ruhen.

Mit der fortschreitenden Digitalisierung werden die auf Registerdaten beruhenden digitalen Identitäten von allen und jedem sogar noch wichtiger, egal ob es um digitale Handelssysteme, Roboter oder den Einsatz von BIM (Building Information Modeling) geht. Eine Welt autonom handelnder Maschinen und virtueller Dienste in der Cloud muss sich vom alten Rechtsprinzip «Ordnung braucht Ortung» verabschieden.

Aber wenn sie auch auf digitale Identitäten verzichtet, dann nähert sie sich digitalen Zuständen an, wie sie im Mittelalter im physischen Europa herrschten, als das Reisen mehr als gefahrvoll war. Genau jenen Zuständen, die mit dem Beginn moderner Mobilität zur Einführung von Pässen und einer geordneten Registerführung führten.

Warum staatliche Register?

Derzeit gibt es keine vernünftige Alternative zur Registerführung in der hoheitlichen Verwaltungstätigkeit des Staates. Denn die staatliche Registerführung ist in Ländern wie der Schweiz vertrauenswürdig, schafft gleiche Chancen für alle und unterliegt der demokratischen Kontrolle. Derartiges ist weder von einem Selbstmanagement der eigenen Identität noch von über Technologie gesteuerten sozialen Abstimmungsprozessen der Gesellschaft erwartbar, wie viele «Evangelisten» neuer Technologien das versprechen.
Es kann aber auch nicht von der Privatwirtschaft geleistet werden.

Für den Staat sind private Anbieter von Dienstleistungen, die direkt oder mittelbar Registerdaten im gesetzlich erlaubten Rahmen nutzen, keine Konkurrenten. Für private Betreiber von Registern, die selber auch digitale Dienstleistungen anbieten, wären sie das schon. Entsprechend gross wäre die Versuchung, die Kundenrechte nicht an Fairness-Prinzipien zu orientieren, sondern an der von Algorithmen vorausgesagten Gewinnmaximierung.

Ein politisches Seilziehen über die Regulierung dieser Register wäre die Folge, insbesondere wenn ausländische gegen inländische Betreiber beziehungsweise Vertreter der Zivilgesellschaft gegen Betreiber antreten.

Warum drei Kernregister?

In der Schweiz mit ihrem ausgeprägten Föderalismus ist die Registerlandschaft naturgemäss heterogen, was die Automatisierung der Verwaltungstätigkeit ebenso erschwert wie die organisationsübergreifende Zusammenarbeit in der Verwaltung. Nebenbei macht es auch für schweizweit tätige Unternehmen das Leben nicht leichter. Daten werden zudem in unterschiedlichen Registern redundant und autonom gehalten, ohne dass Datenänderungen überall nachgeführt würden. Das führt zu Dateninkonsistenzen und falschen Daten – und das schafft zusätzliche Probleme für die Digitalisierung der Verwaltung.

In den letzten Jahren sind der Schweiz allerdings einige wichtige Schritte zur Ordnung der Registerlandschaft gelungen. Dabei entstand, wie in einigen anderen europäischen Ländern, die Vision von drei Kernregistern für natürliche Personen, rechtliche Personen und Objekte. Teil dieser Vision ist, dass Daten jeweils nur an einem Ort gehalten und untereinander verlinkt werden. Dies ist technisch gut machbar, ohne dass die Zuständigkeiten wesentlich geändert werden.

Was bringt die VGWR?

Die Verordnung zum Gebäude- und Wohnungsregister (VGWR) vom 9. Juni 2017 ist ein nächster, wichtiger Schritt in Richtung «drei Kernregister», konkret im Bereich Objektregister. Sie sorgt dafür, dass ab 2020 alle Gebäude im Gebäude- und Wohnungsregister (GWR) erfasst sein werden – und zwar mit wesentlich umfassenderen und qualitativ hochstehenderen Informationen als bisher. Das führt unter anderem dazu, dass die Zahl der erfassten Gebäude von 2,1 Millionen auf 3,1 Millionen steigen wird, dass die Daten wesentlich höheren Nutzwert besitzen werden und für mehr Zwecke genutzt werden können.

Die Qualitätssteigerung bei den Daten wird dabei durch einen Abgleich der GWR-Daten mit den Daten der amtlichen Vermessung (AV), durch einen weitergehenden Abgleich mit Sekundärdaten und softwareunterstützte Qualitätsprüfungen erreicht.

Zudem klärt die VGWR die Rollen der involvierten Stellen in Bund, Kantonen und Gemeinden. Sie nimmt die Gemeinden in die Pflicht, indem diese neu schon bei der Bearbeitung des Baugesuchs alle Gebäude erfassen und mindestens einmal pro Monat den Stand der anerkannten Register liefern müssen. Sie sorgt aber auch dafür, dass sie bei ihren Aufgaben unterstützt werden und selber von den Qualitätskontrollen durch das Bundesamt für Statistik profitieren können.

Durch die VGWR wird das Gebäude- und Wohnungsregister als zentrales Informationssystem des Schweizer E-Governments positioniert. Es bietet einen stark verbesserten Zugang zu den Daten für möglichst viele Akteure. Nicht sensible Daten werden nicht unnötig geschützt, aber auch sensible Daten werden mehr Akteuren direkt zur Verfügung gestellt. So können einerseits sensible Daten einfacher für administrative Aufgaben genutzt werden und anderseits kann die Öffentlichkeit nicht sensible Daten unentgeltlich über das Internet beziehen.

Letzteres wird ab 2020 über zwei Online-Verzeichnisdienste von Swisstopo geschehen: ein amtliches Strassenverzeichnis und ein amtliches Verzeichnis von Gebäudeadressen. Beide Verzeichnisse werden Dienstleistungen bieten, die das Arbeiten mit ihnen stark vereinfacht. Die sogenannte User Experience (UX) soll auch bei den Nutzern amtlicher Register ankommen.

Auf den Punkt gebracht ist das Ergebnis der VGWR: mehr Daten, mehr Wert, mehr Nutzungsformen und klarere Rollenzuteilung. Das bringt uns zwei grossen E-Government-Zielen näher: erstens dem Ziel, dass jeder, der ein Recht auf einen Datenzugriff hat, diesen möglichst einfach und schnell bekommt, und zweitens dem Ziel, dass die Datenqualität gesteigert wird und Dateninkonsistenzen eliminiert werden.

Wie geht es weiter?

Die neuen, frei zugänglichen Register von Swisstopo stellen keine Konkurrenz zu privatwirtschaftlichen Dienstleistungen rund um Adressen und Strassen dar, sondern liefern vielmehr ein Fundament von aussergewöhnlich hoher Qualität. Darauf können zukünftige Digitalisierungen, beispielsweise in Richtung «Smart Home», aufbauen. Es geht bei der VGWR nicht nur darum, dass 60 bis 80 Prozent aller Entscheidungen im politischen, wirtschaftlichen und privaten Kontext einen räumlichen Bezug haben und deshalb Daten dazu «politisch» wichtig sind.

Es geht vor allem darum, dass die Digitalisierung und Teilautomatisierung solcher Entscheidungen Geodaten hoher Qualität benötigt.

* Gemeinsam mit Reinhard Riedl haben den Artikel verfasst: Robert Balanche, Projektverantwortlicher beim Bundesamt für Landestopografie Swisstopo. Thomas Jarchow, Dozent am E-Government-Institut der BFH. Patrick Kummer, Chef der Sektion Gebäude und Wohnungen beim Bundesamt für Statistik (BFS).