Bürgergemeinden: Auslaufmodell oder blühende Zukunft?

Neben den politischen Gemeinden gibt es in der Schweiz zahlreiche Bürgergemeinden und Korporationen. Sie nehmen verschiedene Aufgaben wahr und prägen vor allem im Berggebiet die Landschaft mit ihren Allmendnutzungen. Um sich den nötigen Rückhalt in Gesellschaft und Politik weiterhin zu sichern, müssen die historisch gewachsenen Institutionen stärker als bisher aufzeigen, welche Leistungen sie für die Allgemeinheit erbringen.

Quelle: Christof Hirtler, Altdorf

Tradition seit dem Mittelalter: Abstimmung an der zweijährlich stattfindenden Korporationsgemeinde der Korporation Uri auf dem Unterlehn.

Von Lukas Denzler*

Etwas erhöht über Altdorf befindet sich das ehemalige Kloster der Kapuziner. Bis 2009 lebten hier noch Mönche. Das historische Gebäude, das heute als Kulturkloster für Tagungen und Veranstaltungen genutzt wird, ist im Besitz der Korporation Uri. Die im Kanton sehr bedeutende Institution besitzt nicht nur mehrere Liegenschaften, sondern praktisch den gesamten Wald bis nach Göschenen und zudem die meisten Alpweiden.

Mit 754 Quadratkilometern Fläche ist die Korporation Uri die mit Abstand grösste Grundeigentümerin im Kanton. Das entspricht 70 Prozent des Kantonsgebiets. Für Schweizer Verhältnisse ist dies aussergewöhnlich. Ebenso bemerkenswert ist, dass mit 23 000 Personen rund zwei Drittel der Urner Bevölkerung das Korporationsbürgerrecht besitzen. Viele Bürgergemeinden in anderen Teilen der Schweiz repräsentieren hingegen nur noch einen geringen Anteil der wohnhaften Bevölkerung.

Geschichte bis ins Mittelalter

Die Korporation Uri sieht ihre zentralen Aufgaben in den Bereichen Land-, Alp- und Waldwirtschaft. Neben der Pflege und Nutzung des Korporationswaldes fördert sie das Alpwesen und überlässt die Nutzung der Alpweiden den Urner Landwirten. Die Einnahmen der Korporation stammen heute zu einem Drittel aus Wasserzinsen. Einen Achtel generieren Konzessionen für Steinbrüche sowie Sand- und Kiesgewinnung.

Die Geschichte der Korporation lässt sich anhand schriftlicher Quellen bis ins Mittelalter zurückverfolgen. Das frühere Land Uri war identisch mit der Allmendgenossenschaft. 1888 wurden die beiden Körperschaften Uri und Urseren vom Kanton getrennt, die Allmenden und das Korporationsvermögen ausgeschieden. Damals erhielt die Korporation auch das Kapuzinerkloster zugeteilt. In der Urner Kantonsverfassung ist festgehalten: «Die Korporationen unterstützen den Kanton und die Gemeinden in deren Aufgabenerfüllung und helfen mit, die Staatsziele zu erreichen.»

Korporationen bildeten sich seit dem Mittelalter allmählich heraus, um gemeinsam Land und Ressourcen zu erschliessen, wenn dies die Möglichkeiten einer einzelnen Familie überstieg. Typisches Beispiel dafür sind die weitläufigen Alpweiden. An diesen so genannten Allmend- oder Kollektivgütern hatte jeweils nur ein bestimmter Kreis der Bevölkerung Nutzungsrechte, meistens die alteingesessenen Familien.

Seit knapp zwei Jahren untersucht ein vom Schweizerischen Nationalfonds unterstütztes Forschungsprojekt (Scales), wie sich in der Schweiz Bürgergemeinden und Korporationen entwickelt haben und wie es ihnen gelang und weiterhin gelingen kann, sich an die veränderten gesellschaftlichen Verhältnisse anzupassen. Im Juni fand im Kulturkloster Altdorf ein internationaler Workshop über kollektive Weiden und Wälder statt. Die Organisatoren, Rahel Wunderli und Martin Stuber vom Historischen Institut der Universität Bern, nutzten die Gelegenheit, den Teilnehmenden aus den Alpenländern nicht nur das Modell der Korporation Uri vorzustellen. Am Abend organisierten sie auch eine öffentliche Podiumsdiskussion mit dem Titel «Korporation Uri: Allmendnutzung mit Zukunft? – Eine Institution zwischen Tradition und Wandel».

Quelle: Christof Hirtler, Altdorf

754 Quadratkilometer Landbesitz: Die Korporation Uri ist die grösste Grundeigentümerin im Kanton. Ihr gehören rund 70 Prozent der Fläche Uris, darunter auch viele Alpweiden.

Konzepte oder Menschen?

Der Präsident der Korporation Uri, Rolf Infanger, erläuterte zunächst, wie die Nutzung der Allmendressourcen geregelt ist. Die Korporation stelle die einzelnen Alpen den Älplern zur Verfügung und unterstütze diese auch, doch liege es letztlich an ihnen, diese zu bewirtschaften. Laut Infanger dürfte es Alpen geben, die auch künftig gut mit Vieh bestossen sein werden, während andere unter Druck geraten.

Othmar Zgraggen bewirtschaftet mit seiner Familie seit 1976 die Alp Surenen und präsidiert die 1995 geründete Urner Alpkäsegenossenschaft. Zgraggen stellt eine zunehmende Belastung der Bauernfamilien fest – insbesondere wenn diese gleichzeitig einen Tal- und Alpbetrieb bewirtschaften würden. Deshalb sei eine zweckmässige Verkehrserschliessung zentral. Ohne eine solche glaube er nicht an eine weiterhin flächendeckende Bewirtschaftung.

Doch gerade die Erschliessung sorgt immer wieder für rote Köpfe. Pia Tresch, die Geschäftsleiterin von Pro Natura Uri, anerkannte zwar die Leistung der Korporation Uri und der Älpler zur Erhaltung der Kulturlandschaft. Aber nicht jede Alp müsse mit einer lastwagentauglichen Strasse erreichbar sein. Tresch, die auch Gemeindepräsidentin von Erstfeld und Korporationsbürgerin ist, plädierte für die Ausarbeitung eines Konzepts, in dem aufgezeigt wird, welche Alpen künftig wie bewirtschaftet werden sollen. Die Alpwirtschaft würde schliesslich auch mit öffentlichen Mitteln unterstützt. Die Älpler seien zunehmend «Landschaftsgärtner», die mit ihrer Bewirtschaftung einen Beitrag zur Erhaltung der Artenvielfalt leisteten.

Der Urner CVP-Regierungsrat und Volkswirtschaftsdirektor Urban Camenzind hält von so einem Konzept hingegen nicht viel. Man habe das schon oft diskutiert, in der Praxis funktioniere es einfach nicht. Damit die Alpen weiterhin bewirtschaftet würden, brauche es letztlich Menschen, die dies tun wollten. «Das sind Leute, die diese Arbeit gerne und mit Leidenschaft machen und auch wissen, wie man es macht, weil es schon der Grossvater machte», sagte er. Wenn die Bewirtschaftung aufgegeben würde und der Staat die Pflege der Landschaft übernehmen wollte, dann würde das den Steuerzahler teuer zu stehen kommen, gab der Politiker zu Bedenken.

Quelle: Christof Hirtler, Altdorf

Eine der Aufgaben der Korporation Uri: Sie fördert das Alpwesen und überlässt die Nutzung der Alpweiden den Urner Landwirten.

Grosse Spannung

Die Landwirtschaftspolitik und damit auch die Alpwirtschaftspolitik sind stark durch den Bund geprägt. Bereits Anfang des 20. Jahrhunderts habe man realisiert, dass die Berglandwirtschaft immer mehr unter Druck gerate, erläuterte Rahel Wunderli, die im Rahmen von Scales die Korporation Uri erforscht und selber auch schon auf Urner Alpen tätig war.

Man habe früh auf die Modernisierung der Infrastruktur gesetzt, gerade auch in den Alpgebieten. Ab 1950 habe der Strukturwandel dann voll eingesetzt und die Berglandwirtschaft tiefgreifend verändert. Heute bestehe für die Betriebe eine grosse Spannung zwischen ökonomischem Anpassungsdruck und dem gesellschaftlichen Gebot, Biodiversität und Erhalt der Kulturlandschaft zu berücksichtigen, sagte Wunderli.

Die Diskussionen zeigen auf: Die Korporation Uri ist mit vielen Fragen konfrontiert, welche die heutige Gesellschaft beschäftigen – und sie muss sich diesen auch stellen. Die traditionsreiche Institution scheint vital zu sein. Sie wird auch respektiert – und das steht doch etwas im Gegensatz zur verbreiteten Auffassung, Korporationen und Bürgergemeinden seien ein Auslaufmodell.

Krise der Bürgergemeinden

Der bekannte Volkskundler Arnold Niederer der Universität Zürich schrieb 1986 einen aufschlussreichen Artikel über die Krise der Bürgergemeinden. Doch die Turbulenzen begannen schon viel früher. Bereits in der Helvetik um 1800 wurde nämlich als Gegenpol zur Bürgergemeinde mit ihren alt eingesessenen Familien und deren Privilegien die Einwohnergemeinde postuliert. Damit bildete sich der Gemeindedualismus in der Schweiz heraus – laut Niederer ein schweizerisches Unikum. Mit der Gründung des Bundesstaates 1848 erhielten nämlich alle Schweizer Bürger die Niederlassungsfreiheit und mit der revidierten Bundesverfassung von 1874 auch das Wahl- und Stimmrecht in der jeweiligen Wohngemeinde. Die niedergelassenen Nicht-Bürger wurden aber nicht automatisch auch Bürger der Bürgergemeinde ihres Wohnortes.

In den meisten Kantonen sind die Bürgergemeinden in unterschiedlichen Formen erhalten geblieben. Es wäre wohl auch nicht realistisch gewesen, wenn die neuen Einwohnergemeinden auf einen Schlag sämtliche Aufgaben der Bürgergemeinden, etwa die Fürsorge, hätten übernehmen müssen. Heute sind hingegen weitgehend Einwohnergemeinden und Kantone für die soziale Absicherung zuständig.

Der Berner Historiker Martin Stuber beschäftigt sich seit längerem mit den Bürgergemeinden und war auch einer der Autoren eines Buchs über die Geschichte der Burgergemeinde Bern. Ihn interessiert vor allem, wie sich diese Institutionen gemeinschaftlich organisierten und wie sie sich im modernen Umfeld wandeln und anpassen. «Eine der grossen Herausforderungen im 20. Jahrhundert war die Gleichstellung der Frauen bei den Korporationen», sagt Stuber. Dass die Korporationen diesen längst überfälligen Schritt ebenfalls vollzogen, geschah oft erst auf Druck von aussen.

Weil die Bürgergemeinden und Korporationen historisch gewachsen sind und fast jeder Kanton seine eigenen Regeln kennt, ist die Vielfalt kaum überblickbar. Der Schweizerische Verband der Bürgergemeinden und Korporationen geht von gegen 1600 öffentlich-rechtlichen Institutionen aus. Die Tendenz ist jedoch abnehmend, denn in verschiedenen Kantonen wie etwa im Thurgau oder Graubünden ziehen Gemeindefusionen auch einen Zusammenschluss der entsprechenden Bürgergemeinden nach sich. Gab es beispielsweise im Thurgau 1946 noch 106 Bürgergemeinden, sind es aktuell weniger als 60. Die Kantone Schaffhausen und Glarus schafften die Bürgergemeinden vor einigen Jahren sogar ganz ab.

Schweizer Grossgrundbesitzer

Der Grundbesitz der noch bestehenden Bürgergemeinden und Korporationen beeindruckt. Rund ein Drittel des gesamten Schweizer Waldes gehört den Bürgergemeinden und Korporationen. In den Kantonen Aargau, Baselland und Solothurn sind es über 70 Prozent und im Wallis sogar über 80 Prozent. Hinzu kommt oft landwirtschaftlich nutzbares Kulturland und Alpweiden wie etwa im Kanton Uri. Die Einschränkung der Nutzungsberechtigten war früher ein Mittel, um den begrenzten Ressourcen der Allmenden Rechnung zu tragen. Schliesslich hing das Überleben der lokalen Bevölkerung davon ab.

Aber wie gut funktionieren Allmendnutzungen? Grossen Einfluss hatte ein 1968 in einem renommierten amerikanischen Wissenschaftsmagazin veröffentlichter Essay mit dem Titel «The tragedy of the commons» (Die Tragik der Allmende). Kollektiveigentum funktioniere nicht, lautete die Botschaft des amerikanischen Biologen Garrett Hardin. Stehe eine Ressource uneingeschränkt allen Menschen zur Verfügung, werde jeder versuchen, möglichst viel davon zu bekommen, bis es nichts mehr zu holen gibt. Viele Ökonomen übernahmen Hardins Überzeugung und qualifizierten Allmendnutzungen als grundsätzlich problematisch.

Bis Elinor Ostrom aufzeigen konnte, dass eine kollektive Nutzung von Ressourcen sehr wohl gelingen kann. Die Amerikanerin besuchte auch das Walliser Dorf Törbel das zwischen Visp und Zermatt liegt. Denn sie interessierte sich für die genossenschaftliche Bewirtschaftung der Bewässerungskanäle, der Suonen. Mit weiteren Beispielen aus anderen Regionen der Welt entwickelte sie eine Theorie von Gemeingütern und leitete daraus Prinzipien zu deren Nutzung und erfolgreichen genossenschaftlichen Selbstorganisation ab. Für ihre Arbeitenerhielt Ostrom 2009 als erste Frau den Nobelpreis für Ökonomie.

Elinor Ostrom bezog sich unter anderem auch auf den amerikanischen Sozialanthropologen Robert Netting. Dieser weilte für Feldforschung bereits 1970 / 71 in Törbel und zeigte auf, dass nur Mitglieder der Dorfgemeinschaft beziehungsweise der Burgergemeinde Tiere auf den Alpweiden im Kommunalbesitz halten durften und dafür auch bestimmte Regeln galten.

Gestützt auf Dorfarchive und historische Aufzeichnungen wies er nach, dass das Gleichgewicht zwischen der Dorfgemeinschaft und den natürlichen Ressourcen so stets gewährleistet war. «Seither ist an vielen Beispielen weltweit aufgezeigt worden, dass Allmendressourcen in Kommunalbesitz erfolgreich und nachhaltig bewirtschaftet werden können», so Tobias Haller vom Institut für Sozialanthropologie der Universität Bern. Voraussetzung sei aber, dass sie nach bestimmten Regeln verwaltet und diese auch durchgesetzt würden. «Das internationale Interesse an der erfolgreichen kollektiven Nutzung von natürlichen Ressourcen ist gross», sagt er.

Quelle: Christof Hirtler, Altdorf

Nicht Lands-, sondern Korporationsgemeinde: In der Urner Kantonsverfassung ist festgehalten, dass die Korporationen den Kanton und die Gemeinden in deren Aufgabenerfüllung unterstützen und mithelfen, die Staatsziele zu erreichen.

Noch wenig Forschung

Vor diesem Hintergrund ist auch das Schweizer Forschungsprojekt Scales zu sehen, an dem sich Historiker, Politologen, Sozialanthropologen, Humangeografen und Ökonomen beteiligen. Neben Törbel gibt es viele weitere Korporationen und Bürgergemeinden, die nur wenig erforscht sind. Die Wissenschaftler haben für ihre Untersuchungen fünf Regionen in der Schweiz ausgewählt: Die Korporation Uri, die Bürgergemeinde Chur, vier Korporationen in Sarnen, das Patriziato generale von Olivone, Campo und Largario sowie sechs Bourgoisies im Val d’Anniviers. Damit wird zwar nicht die ganze Schweiz, aber eine doch ziemlich grosse Bandbreite in allen Landesteilen abgedeckt.

«Die Kollektivgüter erhalten hierzulande relativ wenig Beachtung», findet Tobias Haller. Vielleicht eben gerade auch, weil das System recht gut funktioniert. Noch ist es so. Laut Haller ist die Situation jedoch ziemlich fragil. So existiert etwa für landwirtschaftliche Produkte ein massiver Preisdruck. Zudem sind wir in der Schweiz nicht mehr zwingend auf die Nutzung der Allmenden angewiesen, denn viele Produkte können wir einfach auch importieren.

Heute nutzt zudem ein immer kleiner werdender Anteil der Mitglieder einer Korporation überhaupt noch die heimischen Ressourcen. «Deshalb ist der Dialog zwischen den Nutzenden aus dem meist bäuerlichen Umfeld und den Nicht-Nutzenden innerhalb dieser Institutionen zentral», sagt Haller. Die Anliegen der Nutzenden, die ihre Arbeit oft mit viel Leidenschaft ausführten, müssten unbedingt ernst genommen werden.

Nur die Soliden überleben

Die Frage ihrer Legitimation wird die Bürgergemeinden zweifellos weiterhin beschäftigen. Diejenigen, die nur noch einen kleinen Prozentsatz der Einwohner als ihre Bürger haben, müssen sich für Einbürgerungen öffnen. Kleine Bürgergemeinden, deren finanzielle Lage prekär ist, werden wohl verschwinden oder in grössere Gemeinwesen integriert. Gut aufgestellte Bürgergemeinden haben hingegen gute Karten. Davon überzeugt ist auch Andreas Hubacher, der Geschäftsführer des Schweizerischen Verbandes für Bürgergemeinden und Korporationen.

Bei Verfassungsrevisionen oder Gebietsreformen in den Kantonen würden die Bürgergemeinden zwar regelmässig infrage gestellt. In der Diskussion überzeuge dann aber meistens ihr Leistungsausweis für die Allgemeinheit. Viele Bürgergemeinden werden im Milizsystem geführt und kommen mit einer schlanken Verwaltung aus. Hubacher ist zudem überzeugt, dass kleinräumiges Handeln in der Region und das Mitbestimmen vor Ort in der heutigen globalen Welt weiter an Bedeutung gewinnen wird.

* Lukas Denzler ist freier Journalist aus Zürich.