Geisterjagd im Engadin
Sobald die Hauptsaison vorüber ist, spürt man in Silvaplana nicht mehr allzu viel vom «lebendigen Charme», mit dem die Oberengadiner Gemeinde auf ihrer Website wirbt. Viele Fensterläden bleiben in Silvaplana die meiste Zeit über geschlossen. Nur 40 Prozent der 2240 Wohnungen im Ort sind das ganze Jahr über bewohnt. In ihnen leben die 950 Ortsansässigen. Die übrigen 60 Prozent sind im Besitz von Auswärtigen, die ihre Ferienwohnungen oft nur wenige Tage im Jahr nutzen. Weil es viele von ihnen nicht nötig haben, ihre Zweitwohnung zu vermieten, bleiben die Betten den grössten Teil des Jahres kalt. Eine Studie belegt, dass die Auslastung der Ferienwohnungen im Schnitt weniger als 15 Prozent beträgt.
Gefährliche Abwärtsspirale
Der Bau von Zweitwohnungen ist für die Landbesitzer und die Bauwirtschaft ein lukratives Geschäft. Denn das Bauland im Oberengadin ist knapp und die Nachfrage gross. Wie in praktisch allen alpinen Tourismusregionen ist der Bau von Zweitwohnungen deshalb ein bedeutender Wirtschaftsfaktor. Weil die Inhaber von Ferienwohnungen in der Regel treue Gäste sind, tragen sie zur Grundauslastung der Ferienorte und der Bergbahnen bei. Zudem ermöglichen sie die Querfinanzierung anderer Wirtschaftszweige – unter anderem der Hotellerie.
Mittlerweile hat der Bau von Zweitwohnungen in Orten wie Silvaplana jedoch ein Ausmass angenommen, das die negativen Auswirkungen in den Fokus rückt. Mit jedem neuen Häuschen verliert die Landschaft an Attraktivität, die vielen Neubauten zerstören die alten Dorfstrukturen. Gleichzeitig verdrängt der Zweitwohnungsbau die weniger einträgliche Hotellerie. Dadurch gehen gut ausgelastete Betten verloren, immer mehr schlecht genutzte kommen hinzu. Weil die Immobilienpreise steigen, können sich Ortsansässige keine Wohnung mehr leisten. Der Zweitwohnungsbau droht so zum Sargnagel der Tourismuswirtschaft zu werden: Die Bergbahnen sind nicht mehr ausgelastet, die Restaurants und das lokale Gewerbe machen immer weniger Umsatz. Oder, wie es der Leitfaden «Ansiedlung von Feriendörfern und Hotels» formuliert: «Indem die Tourismusdestinationen die Kuh (Land) statt der Milch (Tourismusdienstleistungen) verkaufen, gefährden sie die Grundlage für eine nachhaltige Wertschöpfung in der Gemeinde.»
Umstrittene Besteuerung
Silvaplana will dieser Entwicklung Einhalt gebieten. Unlängst beschloss die Gemeinde, eine Lenkungsabgabe auf nicht vermietete Zweitwohnungen zu erheben – das gab es in der Schweiz bisher noch nicht. Die Steuer beträgt zwei Promille des Wohneigentumswerts und dürfte den Eigentümer jährlich zwischen 1500 bis 3000 Franken kosten. «Wir wollen damit die Attraktivität des Zweitwohnungsbesitzes schmälern», sagt Silvaplanas Gemeindepräsidentin Claudia Troncana. Die Abgabe soll bewirken, dass die Eigentümer ihre Ferienwohnungen vermehrt vermieten und so besser auslasten. Die Steuererträge will die Gemeinde einsetzen, um die Hotellerie und Wohnungen für Einheimische zu fördern.
Die Betroffenen sind wenig erfreut über die neue Steuer: 140 Wohnungseigentümer haben dagegen Einsprache erhoben. Angesichts des sehr tiefen Steuersatzes habe die Massnahme keinerlei Lenkungswirkung, behaupten sie. Doch der Bündner Regierungsrat, der die Beschwerde erstinstanzlich beurteilte, sieht in der Sondersteuer ein taugliches Mittel gegen kalte Betten. Er hat die Einsprachen abgewiesen und hätte sogar einen höheren Steuersatz gewünscht. Es ist zu erwarten, dass sich die Beschwerdeführer diesem Entscheid nicht beugen und den Fall bis vor Bundesgericht weiterziehen. Das Urteil des obersten Gerichts dürfte für die Einführung solcher Lenkungsabgaben landesweit von Bedeutung sein.
Schweizweit ein Problem
Der exzessive Zweitwohnungsbau ist längst in sämtlichen alpinen Tourismusregionen zum Problem geworden. Im Berner Oberland, im Wallis und im Tessin werden in einzelnen Gemeinden Zweitwohnungsquoten von bis zu 80 Prozent erreicht. Was dagegen unternommen werden müsste, ist in den Grundzügen klar: Die Zahl der warmen Betten, wie sie Hotels und professionell vermietete Ferienwohnungen bieten, muss steigen. Die Einheimischen müssen erschwinglichen Wohnraum zur Verfügung haben. Schliesslich muss der Zubau gestoppt oder zumindest gebremst werden.
Als erster Kanton hat Graubünden gehandelt: Eine Richtplananpassung verpflichtet die Tourismusregionen seit 2009, den Anteil der neu geplanten Zweitwohnungen auf 30 Prozent des bisherigen Volumens zu begrenzen. Um die lokale Bauwirtschaft nicht «abzuwürgen», sind in Ausnahmefällen 50 Prozent zulässig.
Was im Bündnerland bereits umgesetzt wird, ist auch in die nationale Gesetzgebung eingeflossen: Seit Juni gilt das revidierte Raumplanungsgesetz, das den Kantonen Richtplananpassungen vorschreibt. Diese sollen Gemeinden mit hohen Zweitwohnungsanteilen zum Handeln zwingen. Auf diese Weise werde es möglich, Massnahmen regional und überkantonal zu koordinieren sowie unerwünschte Konkurrenzsituationen und Verlagerungseffekte zu vermeiden, begründet das Bundesamt für Raumplanung die Gesetzesänderung.
Den Vorwurf, die Vorgaben des Bundes seien zu schwammig (siehe Interview unten), lässt die Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung (VLP-ASPAN) nicht gelten: Auf eidgenössischer Ebene lasse sich nicht mehr tun. Die Formulierung konkreter Massnahmen müsse regional und kommunal geschehen, ein Patentrezept gebe es nicht. «Der Bund hat kaum weitere Möglichkeiten. Die Hauptverantwortung für die Raumplanung tragen die Kantone», sagt Christa Perregaux DuPasquier, Vizedirektorin der Vereinigung. «Die Idee, bei der Richtplanung anzufangen, ist eine gute Sache.» Eine schweizweite Lösung des Problems wäre ohnehin nicht praktikabel, ist Perregaux DuPasquier überzeugt. «Was es braucht, sind massgeschneiderte Massnahmen.»
Schlupflöcher schliessen
Dass es keinen Königsweg gibt, um das Zweitwohnungsproblem zu bewältigen, zeigt sich wiederum in Silvaplana. «Es braucht ein Bündel von Massnahmen, um der Entwicklung entgegenzuwirken», sagt Claudia Troncana. Denn oft bewirkt eine neue Vorschrift nicht nur Positives. So hat die Gemeinde beispielsweise eine Anteilsregelung beschlossen. Sie verlangt, dass jeder neu erstellte Wohnbau mindestens 20 Prozent Erstwohnungen aufweisen muss. Diese Anteilsregelung könnte aber auch dazu führen, dass in einigen Jahren plötzlich zu viele der heute so erwünschten Erstwohnungen vorhanden seien. Deshalb sei die Massnahme umstritten, sagt die Gemeindepräsidentin. «Es hat schliesslich keinen Sinn, auf Halde zu produzieren.» Die Anteilsregel verursacht zudem beträchtlichen Mehraufwand. Die Gemeinde muss sicherstellen, dass die Liegenschaftsbesitzer die Vorschrift tatsächlich einhalten. «Wir kontrollieren das regelmässig», sagt Troncana. Eine Umgehung des Gesetzes, wie sie etwa in Grindelwald zu beobachten ist, sei in Silvaplana nicht möglich. Auch in der Berner Gemeinde ist ein Erstwohnungsanteil zwingend. Allerdings kommt es dort vor, dass ein Investor die besten Wohnungen eines Neubaus teuer verkauft, die Erstwohnungen aber leer lässt. «Wir haben die Möglichkeit, die Besitzer zur Vermietung zu zwingen», sagt Troncana. Zudem sei es im Oberengadin Pflicht, den Erstwohnungsanteil zuerst fertigzustellen.
Als weitere Massnahme hat Silvaplana ein Kontingent für den Bau unbewirtschafteter Zweitwohnungen festgelegt. Es liegt bei maximal 800 Quadratmetern Bruttogeschossfläche (BGF). Das bremst zwar den Neubau von Wohnungen, hat aber zur Folge, dass der Umnutzungsdruck auf die bestehenden Erstwohnungen steigt. «Wenn weniger neue Wohnungen gebaut werden können, weicht der Markt auf die bestehenden Liegenschaften aus», sagt Troncana. Ökonomen gehen zudem davon aus, dass solche Massnahmen die Immobilienpreise weiter in die Höhe treiben. «Mit der Reduzierung der Anzahl Zweitwohnungen, die jährlich gebaut werden dürfen, ist in den Bündner Tourismusdestinationen mit weiteren Preisanstiegen zu rechnen», sagt Thomas Rieder von der Credit Suisse.
Damit Hotels und Gewerbe dem Umnutzungsdruck nicht nachgeben und die Einwohner nicht zugunsten von Privatresidenzen aus ihren Häusern verdrängt werden, hat Silvaplana ein Wohn- und Gewerbeförderungs- sowie ein Hotelförderungsgesetz beschlossen. Zudem hat die Gemeinde eine Hotelzone geschaffen, welche verhindern soll, dass Beherbergungsbetriebe in Luxuswohnungen umgewandelt werden. Weil die Umzonung mit einem Wertverlust der Liegenschaft verbunden ist, entschädigt die Gemeinde Hoteliers finanziell. «Ohne Hotels sind wir als Kurort verloren», sagt die Gemeindepräsidentin.
Noch ein weiter Weg
Nicht gesetzlich festgelegt ist ein weiteres Mittel, das die Behörden im Oberengadin einsetzen: eine aktive Bodenpolitik. «Man muss als Gemeinde flexibel auf den Markt reagieren und günstige Gelegenheiten nutzen», sagt Troncana. Nur so sei es möglich, die Entwicklung einer Destination langfristig in die richtige Richtung zu lenken.
Obwohl viele der Massnahmen noch jung sind, zeigen sich bereits erste Erfolge: So sei es mit dem Hotel Albana gelungen, einen bestehenden Betrieb in die Hotelzone zu überführen – die Besitzer erhielten dafür eine Kompensationszahlung von drei Millionen Franken. Auch der Weiterbestand des Dorfladens sei gesichert und mit dem neuen Hotel «Alpine Rock» seien im Ort zusätzliche warme Betten geschaffen worden. Allerdings wurde der Bau der Unterkunft mit zehn Zweitwohnungen querfinanziert. Das zeigt nicht nur die Komplexität des Problems. Es macht auch deutlich, dass es noch lange dauert, bis Silvaplanas lebendiger Charme auch über die Hochsaison hinaus zu spüren ist.
Lesen Sie auch das Interview mit Avenir-Suisse-Ökonom Daniel Müller-Jentsch zum Thema. Sie finden dieses in Ausgabe 4/2011 des «kommunalmagazins».
Der Leitfaden «Ansiedlung von Feriendörfern und Hotels» bietet Gemeinden eine Orientierungshilfe zum Thema.
