„Wir bluten uns gegenseitig aus“
Die Konjunktur meint es momentan gut mit der Bauwirtschaft. Doch
im öffentlichen Beschaffungswesen herrscht ein ruinöser Preiskampf.
problem. Ist der Wettbewerb mit Dumping-Offerten selbst verschuldet? Nicht nur, wehren sich die Betroffenen.
Quelle: Marcel Müller/Urs Rüttimann
Planungsbüros unterbieten sich beim Offerieren bis an eine existenzielle Grenze.
Quelle: Bild: Bernhard Schweizer
In der Bauwirtschaft fehlen Nachwuchskräfte.
Trotz flächendeckender Arbeitsauslastung kämpfen Baufirmen mit einer Tiefpreisstrategie um Aufträgen», sagte Peter Schuster einleitend zur Podiumsveranstaltung über die «Malaise in der Vergabepraxis». Zwar goutiert der Geschäftsleiter von Ernst Basler Partner AG, der bei usic die Arbeitsgruppe Vergabe leitet, das Bemühen grosser Anbieter wie der Astra und SBB, die Qualität der Ingenieurangebote fair zu bewerten. «Selbst wenn die Auftraggeber den Preis tief gewichten, so ist in der aktuellen Vergabepraxis am Schluss doch der Preis matchentscheidend», stellte er resigniert fest. Die Folge: Die bietenden Firmen haben gelernt, wie Offerten auszuschmücken sind, damit sie hohe Bewertungsnoten erzielen. Bei nur geringen Unterschieden in der Qualität erhält so automatisch der Preis ein höheres Gewicht. «Das Bestreben», so Schuster, «beim Offerieren einen guten Eindruck zu hinterlassen, führt zu teilweise unsinnigen Auswüchsen.» Vor allem aber operiert manche Firma mit Dumping-Offerten. Sie treiben eine unheilvolle Spirale an:
- Zu tiefe Honorare ziehen ein intensives Nachtragswesen nach sich, das bei den Auftraggebern und Auftragnehmern fähige Kräfte bindet.
- Das Berufsbild der Baubranche wird in Mitleidenschaft gezogen. Ihr schlechtes Image schreckt einen potenziellen Nachwuchs ab. Auch werden begabte junge Mitarbeiter nicht dazu motiviert, sich beispielsweise zum Ingenieur weiterzubilden, da man sie nicht entbehren kann. Im Arbeitsalltag fehlen zudem die Kapazitäten, Berufseinsteiger gebührend einzuführen und zu begleiten. Sie müssen zugleich produktiv sein.
Planungsbüros machen den Preis
Planungsfirmen.»
Auch Markus Geyer, Leiter Projekte SBB Infrastruktur, verteidigte den Nutzen von klaren Regeln bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen. «Wir sind dem Steuerzahler verpflichtet, die Mittel optimal einzusetzen.» Im laufenden Jahr hat die SBB Infrastrukturaufträge im Volumen von 125 Millionen Franken an Planungsfirmen erteilt. 775 Leistungsaufträge wurden ausgestellt, nur 7 Prozent mit einem Volumen von 63 Millionen Franken durchliefen ein Ausschreibungsverfahren. Weit mehr kamen die freihändige Vergabe (64 Prozent) und das Einladungsverfahren (29 Prozent) zur Anwendung.
Heinz Marti, stellvertretender CEO TBF + Partner AG und Vizepräsident usic, entgegnete, dass die SBB bei den Vergabegesprächen immer einen sogenannten «Einkäufer» beistelle. Dieser habe einzig die Rolle, die ohnehin tiefen Preise für Ingenieurbüros noch weiter zu drücken. «Selbst bei sorgfältiger Ausschreibung werden wir wie eine Ware gehandelt», so Marti. Dabei sind auch für ihn klare Spielregeln der Auftragsvergabe wichtig. «Doch wenn Anbieter und Auftragnehmer beiderseits Gefangene von negativen Randbedingungen werden, dann müssen wir den Mut haben, darüber zu reden.»
Die Branche beübe sich diesbezüglich selbst, konterte Rolf Bättig, Kantonsingenieur Luzern im Bereich Verkehr und Infrastruktur. Zur Ausgestaltung der Ausschreibung zieht er manchmal Ingenieure zu. «Ich bin zuweilen schon überrascht, welche Kriterienvielfalt sie an den Tag legen.» Der Berner Stadtingenieur Hans-Peter Wyss fügte hinzu, er staune derweilen über die tiefen Angebote der Planungs- und Ingenieurbüros. «Wir wollen eigentlich faire und sachgerechte Angebote.»
Verheerende Eigendynamik
Gemäss Urs Ochsner, CEO B+S Ingenieure AG, bekommen genau dies die Planungsfirmen immer wieder zu hören. «Wir können aber Aufträge nur über tiefe Preise holen», verwies er auf den Zustand, der sich seit der Einführung des öffentlichen Beschaffungswesens eingeschliffen hat: «Entweder mache ich in diesem Markt mit oder ich muss den Hut werfen.» Die ruinöse Preisdynamik könnten die Ingenieure nicht mehr aus eigener Kraft aufbrechen, ergänzte Heinz Marti von TBF + Partner. Sie bräuchten dazu die Hilfe von Bund, Kanton und Gemeinde, die als Auftraggeber eine «Nachfragemacht» hätten. «Wenn wir weitere Aufträge wollen, können wir es uns nicht leisten, schlecht zu arbeiten.»
Der Preisdruck wirkt sich bereits negativ aus: Die gebotene Qualität hat in den vergangenen Jahren sukzessive abgenommen, räumten die Vertreter der Ingenieurbüros ein. Das bestätigt der Luzerner Kantonsingenieur Rolf Bättig. Doch die Qualität sei nicht ausschliesslich an den Preis gekoppelt, relativiert er. «Ich stelle auch beim Können Defizite fest. Wir müssen die verlangte Qualität einfordern, damit solche Firmen nicht noch belohnt werden.»
Bauberufe schrecken ab
«Es fehlt uns ein erfahrener Mittelbau», weiss Jürg Röthlisberger von der Astra. Dass in der Branche ein alarmierendes Nachwuchsproblem herrscht, waren sich alle Podiumsteilnehmer einig. Eine 2009 erstellte Studie legt offen, dass dem Arbeitsmarkt 2900 Ingenieure fehlen. Markus Geyer von der SBB verweist zusätzlich auf die tiefen Löhne der Bauingenieure, die ihr Berufsfeld wenig attraktiv machen. Gemäss einer Untersuchung verdient ein Bauingenieur nach dem Studium 73 000 und im Schnitt jährlich 120 000 Franken. Vom Mangel an Nachwuchskräften ist auch die Verwaltung betroffen. «Weil Bauingenieure fehlen, müssen wir auf Geografen ausweichen», sagt der Berner Stadtingenieur Peter Wyss. Die Podiumsteilnehmer machten nicht einzig die tiefen Löhne für den fehlenden Nachwuchs verantwortlich. Ebenso nannten sie die geringe Anerkennung der Bauarbeit in der Öffentlichkeit, ihre schlechte Resonanz in den Medien und das zu stark auf Sprache statt auf Mathematik und Technik ausgerichtete Bildungssystem.
Den hohen Preisdruck bekommen unter anderem die Kader der Planungsfirmen zu spüren. «Unsere Mitarbeiter leisten unbezahlt Überstunden, weil sie eigentlich Freude an ihrem Beruf haben. Doch irgendwann brennen sie aus», schildert Heinz Marti von TBF + Partner. Die usic hat sich deshalb schon überlegt, Sanktionen gegen Verbandsmitglieder zu ergreifen, die mit Dumpingpreisen offerieren. «Damit würden wir aber das Kartellrecht verletzen.» Wer in dieser harten Berufsrealität noch die Kraft hat und jung ist, wechselt gemäss Marti in den öffentlichrechtlichen Bereich, wo normale Arbeitszeiten gelten und tendenziell höher entlöhnt wird. Doch das Nachwuchsproblem betrifft die gesamte Brache: «Sowohl die Verwaltung als auch private Firmen suchen verzweifelt qualifiziertes Personal. Wir bluten uns gegenseitig aus.»
Vergabepraxis entschlacken
Wie ist der «Malaise in der Vergabepraxis» beizukommen? «Ausschreibungen von Aufträgen unter 700 000 Franken sind volkswirtschaftlich ein Blödsinn», führt Marti ins Feld und verweist auf eine Studie der Universität St. Gallen. «Wenn wir in der Vergabepraxis klarer und einfacher werden, wäre das für die Ingenieure eine Entlastung», knüpft der Luzerner Kantonsingenieur Rolf Bättig an. Und der Berner Stadtingenieur Hans-Peter Wyss bestätigt diese Einschätzung: «Die Verwaltung soll bei der freihändigen Vergabe mehr Risiko eingehen.» Zusätzlich müsste, so Urs Ochsner von der B+S Ingenieure AG, der eklatanten Preisspanne bei den Offerten entgegengewirkt werden, notfalls mit einer Vorgabe des Stundenansatzes.
Urs Rüttimann
Vergabepraxis und Gesetz
An einer Podiumsveranstaltung informierte die Schweizerische Vereinigung Beratender Ingenieurunternehmungen (usic) in Bern über die «Malaise in der Vergabepraxis» im Beschaffungswesen. Vertreter von Planungs- und Ingenieursbüros gaben Einblick in den harten Preiswettbewerb sowohl bei öffentlichen Grossprojekten als auch bei privaten Bauvorhaben. Ihnen gegenüber sassen Kaderleute der Verwaltung und deklarierten ihr Vorgehen bei der Offertenauswahl.
Die gesetzlichen Vorgaben über das öffentliche Beschaffungswesen haben in der Baubranche zu einem intensiven, politisch aber beabsichtigten Wettbewerb unter den Anbietern geführt. Zu oft siege im komplizierten Verfahren nicht, wie angestrebt, ein günstiges Angebot, sondern das billigste, sagte usic-Präsident Alfred Squaratti einleitend zum Podium. Seine These: Den Aspekten Qualität, Nachhaltigkeit, Vertrauen und Wirtschaftlichkeit wird in der Vergabepraxis zu wenig Rechnung getragen; das Preiskriterium spielt die überragende Rolle. «Die gesetzlichen Vorgaben sind so einengend, dass sich die Ingenieurbüros nicht aus eigener Kraft befreien können», ergänzt Peter Schuster, Mitglied der Arbeitsgruppe Vergabe usic. Für Squaratti ist deshalb klar: «Planer und Auftraggeber haben die gemeinsame Pflicht, für das Vergabeverfahren eine Lösung zu finden, welche die Zukunft der Bauwirtschaft nicht strafbar kompromittiert.»
(ur)
Nachgefragt
Unter dem Titel «Malaise in der Vergabepraxis, Wachsender Preisdruck gefährdet Treuhandfunktion» führte die usic ein Podiumsdiskussion durch. Was sind die tieferen Gründe dieser Malaise?
Seit rund fünfzehn Jahren sind nun die Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz in Kraft. Mit diesen neuen Regeln trat der Markt für Planerdienstleistungen bei grossen Infrastrukturvorhaben in eine neue Ära. Die hehren Ziele des Gesetzgebers wurden dabei grundsätzlich erreicht: Transparenz, Gleichbehandlung und Willkürfreiheit sind bei der öffentlichen Beschaffung heute Selbstverständlichkeiten.
Das öffentliche Beschaffungswesen brachte aber auch einschneidende Nachteile, vorab bei der Vergabe von Planerdienstleistungen. Solche Leistungen von Planern und Ingenieuren sind intellektuelle Dienstleistungen, deren Einkauf nicht nach den gleichen Regeln vonstattengehen kann, wie derjenige von standardisierten Waren. Zwar zielt das Vergabewesen auf den Einkauf des «wirtschaftlich günstigsten» und nicht etwa des billigsten Angebots ab. In der Praxis muss dennoch immer wieder – und vor allem bei Dienstleistungsaufträgen – beobachtet werden, dass trotz Abfrage verschiedener nicht-monetärer Kriterien letztlich doch der Preis das ausschlaggebende Kriterium darstellt. Dies hängt zum einen mit der grundsätzlichen Schwierigkeit zusammen, geeignete Qualitätskriterien zu definieren, zum anderen aber auch einer falschen Zurückhaltung der Vergabebehörden beim Ausschöpfen der Notenskalen bei der Bewertung der Qualitätskriterien. Erhalten alle Anbieter gute bis sehr gute Qualitätsnoten, spielt letztlich nur der Preis eine Rolle bei der Auftragsvergabe, obschon dieser möglicherweise nur mit einem geringen Anteil in die Gesamtgewichtung einfliesst.
Welche Konsequenzen hat dies für die Planungsfirmen?
Der intensive Preiswettbewerb unter den Anbietern führt zwangsläufig zu tieferen Honorarangeboten. Was für den Steuerzahler vordergründig positiv erscheint, ist in der Tat für alle Beteiligten eine unbefriedigende und gefährliche Situation. Zum einen dürfte unbestritten sein, dass bei Planungsleistungen der Qualität der Leistungserbringung überragende Bedeutung zukommt. Eine gute und umsichtige Planung hat eine wesentliche Hebelwirkung auf die Qualität und die Kosten des Gesamtprojektes. Sparübungen auf Kosten der Planung führen zwangsläufig zu einer Minimierung der Leistung und damit zu einer Abnahme der Gesamtqualität. Tiefer Planungspreis bedeutet daher oft hohe Endkosten.
Dies birgt Risiken in zeitlicher, finanzieller und gesellschaftlicher Hinsicht für den Bauherrn und alle Beteiligten. Zum anderen haben tiefe Planerhonorare einen direkten Einfluss auf die Attraktivität des Ingenieurberufs: Tiefere Margen führen zu höheren Druck auf die Mitarbeitenden und verhindern eine diesem Druck und der generell hohen Verantwortung angepasste Entlöhnung. Ein tiefer Lohn für einen überdurchschnittlichen Einsatz hilft indessen wenig, die Attraktivität des Planerberufs zu fördern. Dass dies nötig wäre, dürfte angesichts des anhaltenden und ernsten Nachwuchsmangels unbestritten sein. Die Vergabebehörden und Bauherren tun damit schon nur aus eigenem Interesse gut daran, die aktuell unbefriedigende Situation bei der Vergabe von Planerleistungen zu hinterfragen. Denn auch sie leiden unter dem Nachwuchsmangel.
Verantwortliche von Planungsfirmen räumen ein, die schädliche Dumpingspirale sei auch selbst verschuldet. Was schlägt die usic zur Lösung des Problems vor?
Die usic hat im März 2010 eine Publikation mit dem Titel «Marktsituation und Marktverhalten bei der Vergabe von Planerleistungen bei grossen Infrastrukturvorhaben in der Schweiz» publiziert. Es handelt sich um eine Analyse der aktuellen Situation. Gleichzeitig werden konkrete Massnahmen zur Verbesserung der heutigen Vergabepraxis vorgeschlagen. Die Massnahmenvorschläge umfassen dabei längerfristige Visionen, zum Beispiel das Implementieren von alternativen Vergabeverfahren wie den Dialog, das Zweicouvertverfahren oder Qualification Based Selection-Verfahren gemäss ausländischen Vorbildern. Hinzu kommen kurz- und mittelfristig realisierbare Verbesserungen in den geltenden Vergabeverfahren, beispielsweise die Zulässigkeit von Tandemlösungen bei den Schlüsselpersonen oder Verbesserungen bei der konkreten Ausgestaltung der Angebotsbewertung.
Zusätzlich pflegt die usic den regelmässigen Kontakt zu den grossen öffentlichen Bauherren. Diese Gespräche haben zum Ziel, gemeinsame Verbesserungen zu definieren und umzusetzen, sodass für beide Seiten, also für Auftraggeber und Auftragnehmer, ein Mehrwert geschaffen wird. Die Podiumsdiskussion in Bern war eine Zwischenetappe auf diesem kontinuierlichen Weg.
Die usic-Publication «Marktsituation und Marktverhalten bei der Vergabe von Planerleistungen bei grossen Infrastrukturvorhaben in der Schweiz» ist online abrufbar unter www.usic.ch/Prints/Publication.
