Eine Weichenstellung, die nicht gleichgültig lässt

Die Schweiz ist zersiedelt – und die Raumplanung soll's richten. Eine Volksinitiative ist eingereicht worden, die Eidgenössischen Räte beraten eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, und bereits ist eine zweite Gesetzesrevision auf Verwaltungsstufe angelaufen. Die Raumplanung ist im Gespräch, in Politik und Gesellschaft. Was wird sich daraus ergeben?

Quelle: Thomas Staenz

Bei der RPG-Revision geht es um die Frage, wie die Zersiedelung der Landschaft zu stoppen ist.

Das eidgenössische Parlament berät zur Zeit eine Vorlage des Bundesrats für eine Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG). Die Vorlage soll als indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative «Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)» dienen. Diese gültig eingereichte Volksinitiative will Artikel 75 der Bundesverfassung (BV) mit raumplanerischen Grundsätzen ergänzen. Vor allem soll der Bund die Kompetenz erhalten, auch detailliertere Bestimmungen für eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu erlassen. In der Übergangsbestimmung statuiert die Initiative schliesslich als zentrale Forderung für die nächsten zwanzig Jahre ein Verbot der Vergrösserung der Gesamtfläche der Bauzonen in der Schweiz. Nur der Bundesrat soll Ausnahmen von diesem Verbot gewähren können.

Fokus auf Siedlungsentwicklung

Ausgehend von den Forderungen der Landschaftsinitiative beschränkt sich die Gesetzesvorlage des Bundesrats auf den Bereich der Siedlungsentwicklung. Die Landschaftsinitiative als solche lehnt der Bundesrat ab. Er ist zwar der Meinung, die Zersiedelung des Landes und die Zerstörung von Kulturland seien ungelöste Probleme der Raumplanung und die Initiative ziele grundsätzlich in die richtige Richtung. Die Landesregierung vertritt aber die Auffassung, das generelle Bauzonenmoratorium werde den unterschiedlichen Verhältnissen in den Landesgegenden nicht gerecht und belohne tendenziell die Kantone, die bereits heute über zu grosse Bauzonen verfügten. Demgegenüber würden diejenigen bestraft, die sorgfältig und bedarfsgerecht geplant hätten. Diese Beurteilung teilt «bauenschweiz» vollumfänglich.

Die Vorlage «Teilrevision RPG» ist gegenüber dem früheren Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Raumentwicklung (REG) von Ende 2008 - der bekanntlich Schiffbruch erlitten hat - massiv entschlackt worden und geniesst im Gegensatz zu jener Vorlage auch die Unterstützung der Kantone. Auch aus Sicht von «bauenschweiz» handelt es sich im Grossen und Ganzen um eine gute Diskussionsgrundlage. Darüber hinaus ist auf Verwaltungsstufe eine zweite, nachgelagerte Revisionsetappe angelaufen.

Die Chancen der Gesetzesrevision

Die im Parlament hängige Teilrevision des RPG überzeugt mit ihren Stossrichtungen:

• Der Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet soll verdeutlicht werden. Er ist tatsächlich fundamental und zählt zu den Erfolgsgeschichten der bisherigen Raumplanung.
• Die Zielsetzung, dass raumplanerische Entscheidungen vermehrt bereits auf der strategischen Stufe der Richtplanung getroffen und schon dort klare Vorgaben gemacht werden, erhöht letztlich die Rechtssicherheit, auch für die Projekte der Wirtschaft.
• Gelingt es aufgrund der neuen Bestimmungen die Siedlungsentwicklung vermehrt nach innen zu lenken, kann der Landverbrauch verringert werden.
• Kaum jemand wird der Forderung widersprechen wollen, dass Lage und Grösse der Bauzonen über die jeweiligen Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen und in einen regionalen Kontext zu stellen sind.
• Zustimmen kann man schliesslich den Bestrebungen zur Vermeidung der so genannten Baulandhortung, soweit diese ohne anerkennenswerte Gründe die Überbauung ausgeschiedener Bauzonen blockiert, wobei stets das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Eigentumsgarantie zu respektieren sind.

Insgesamt kann die Vorlage einen Beitrag zu einer effizienten Raumordnung leisten, indem sie durch die Konzentration der Siedlungen und die räumliche Abstimmung mit den Infrastrukturen die Siedlungsentwicklung optimiert, die Landschaft schont und trotzdem die gesellschaftliche und wirtschaftliche Dynamik nicht abwürgt.

Druck der Landschaftsinitiative

Die vorberatende Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerats (UREK-S), der die Vorlage als Erstrat berät, hat sich offenbar eng an den bundesrätlichen Entwurf gehalten. Doch es besteht die Gefahr, dass die Gesetzesvorlage unter dem Druck der Landschaftsinitiative aufgebläht und damit das austarierte Gleichgewicht zwischen den drei Nachhaltigkeitsdimensionen Gesellschaft, Wirtschaft und Ökologie sowie dem föderalistischen Element gestört wird. So hat eine Mehrheit der UREK-S beispielsweise Bestimmungen über die so genannte Mehrwertabgabe eingefügt. Die «Angst» vor der Volksinitiative mit ihrem rigorosen Schematismus, der in der Praxis zudem kaum umsetzbar sein dürfte, darf nicht dazu führen, dass am Schluss der parlamentarischen Beratungen die Gewichte des Gesetzesentwurfs verschoben werden und damit das Ziel einer effizienten Raumordnung wiederum verfehlt wird. Das schliesst punktuelle Optimierungen der Vorlage, wie sie auch die Bauwirtschaft mit Zurückhaltung zur Diskussion stellt, nicht aus.

Noch grössere Risiken liegen in der zweiten Revisionsetappe, die nun auf Verwaltungsstufe angelaufen ist. Der Katalog der Themen, die behandelt werden sollen, ist gewaltig: Bundesplanungen, kantonale Richtplanung, Funktionale Räume, Schutz landwirtschaftlicher Böden, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Raumplanung und Untergrund, Koordination von Raumplanung und Umweltschutz, Energieeffizienz und Nutzung erneuerbarer Energien, Landschaft respektive Landschaftsentwicklung sowie Wald und Raumplanung. Schon jetzt ist absehbar, dass bei so vielen Themen die Interessen heftig aufeinanderprallen werden. Im schlimmsten Fall droht nach geschlagener Schlacht eine ausufernde, aufgeblähte und wenig vollzugstaugliche Gesetzgebung anstelle des geltenden, schlanken RPG, für dessen Vollzug eine jahrzehntelange Rechtsprechung die erforderliche Rechtssicherheit geschaffen hat.

Verkappte Bundesbauordnung

Anschaulich lässt sich diese Befürchtung anhand der Vorschriften über das Bauen ausserhalb der Bauzonen veranschaulichen. Die ursprüngliche Regelung im Raumplanungsgesetz begnügte sich mit einer Vorschrift (Art. 24 RPG), um das Bauen im Nichtbaugebiet zu regeln. Mittlerweile ist durch zahllose Gesetzes- und Verordnungsänderungen eine Normendichte entstanden, die auch für die Vollzugsbehörden schwer zu durchschauen ist. Für die Gebiete ausserhalb der Bauzonen hat sich gleichsam eine Bundesbauordnung entwickelt, die kaum mehr Spielraum für eine Beurteilung im Einzelfall zulässt. Sie entfernt sich zusehends von der bisherigen verfassungsrechtlichen Ordnung, nach welcher der Bund lediglich die Prinzipien der Raumplanung festlegt und die konkrete Umsetzung Sache der Kantone ist.

Und schliesslich die Versäumnisse

Dass die Siedlungsentwicklung möglichst nach innen gerichtet werden soll, ist eine alte Forderung. Obwohl sie weitgehend unbestritten ist, sind die praktischen Resultate mager. Es geht neben der Schliessung von Baulücken und der Nutzung von Industriebrachen auch um die Erweiterung bestehender Bauten und die intensivere Nutzung der vorhandenen Bausubstanz. Dies erfordert in vielen Fällen – unvermeidbar – eine Liberalisierung der Bauvorschriften (Abstände, Geschosszahl, Höchstausnützungsvorschriften, Ausnutzung von Ermessensspielräumen, Heimatschutz und Denkmalpflege etc.) oder deutlicher gesagt den Abbau von bau- und planungsrechtlichen Hindernissen. Wer Land «sparen» will, muss konsequenterweise die allfällige subjektive Betroffenheit durch eine angemessen verdichtete Bauweise, etwa mit Bezug auf die räumliche Nähe, die Aussicht und das Sonnenlicht, zu tragen bereit sein. Leider scheint diese Bereitschaft nicht sehr verbreitet zu sein: Oft scheitern entsprechende Bemühungen der Gemeinden am Widerstand der Nachbarschaft in den Quartieren, die eben die Aussicht geniessen und sich nicht im Garten beobachten lassen will, oder an der Dorfbevölkerung, die den «Dorfcharakter» ihrer Gemeinden erhalten und deshalb nichts von einer Verdichtung wissen will.

Langwierige, komplizierte Verfahren und tendenziell zu umfassende Einsprache- und Beschwerderechte verzögern oder verhindern ebenfalls immer wieder sinnvolle Bauvorhaben und stehen damit einer effektiven Verdichtung nach innen im Wege (zumal die Verdichtung die Verfahren zusätzlich verkompliziert). Der Rechtschutz müsste daher verwesentlicht, die Verfahren gestrafft und beschleunigt werden. Rechtsstaat ja, nicht aber perfektionistischer Rechtsmittelstaat – so müsste die Devise lauten, auch im Interesse eines Bürokratieabbaus und volkswirtschaftlicher Effizienz.

Und schliesslich sollte die Raumplanung gegenüber der Umweltschutzgesetzgebung gestärkt werden. Eine Konzentration der Umweltbelastungen an einem Ort mag tendenziell unerwünschte Auswirkungen haben, kann aber zu einer Entlastung in anderen Gebieten führen. Geboten wäre also eine übergreifende Betrachtung, nicht eine einzig auf die Einhaltung von Grenzwerten fokussierte kleinräumige Sicht. Im Rahmen einer gesamträumlichen Überprüfung auf Richtplanstufe sollte daher von den Zielen und Grundsätzen der Umweltschutzgesetzgebung unter Berücksichtigung der Empfindlichkeit, die sich aus der in den jeweiligen Zonen zugelassenen Nutzung ergibt, massvoll abgewichen werden können. Damit könnte verhindert werden, dass ausgerechnet wegen der Umweltschutzgesetzgebung eine raumplanerisch sinnvolle Siedlungsverdichtung nach innen erschwert oder gar vereitelt wird.

Antworten auf diese drängenden Fragen sind in der laufenden Diskussion des Raumplanungsrechts noch nicht auszumachen.

Charles Buser, Direktor von "bauenschweiz", der Dachorganisation der Schweizer Bauwirtschaft