Raumplanung: Kantone haben am RPG zu kauen

Fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des revidierten Raumplanungsgesetzes (RPG) zog Espace Suisse an einem Kongress Bilanz. Ergebnis: Viele Kantone bekunden Mühe, griffige Instrumente für die Siedlungsentwicklung nach innen zu finden. Besonders mit dem Mehrwertausgleich tun sie sich schwer.

Fünf Jahre sind ins Land gezogen, seit das revidierte Raumplanungsgesetz (RPG) in Kraft getreten ist. Fünf Jahre, in denen die Kantone Zeit hatten, die RPG-Vorgaben zur Richtplanung, zum Mehrwertausgleich und zur Baulandmobilisierung umzusetzen. «Haben die Kantone ihre Hausausgaben gemacht?»

Dieser Frage ging der Schweizer Raumplanungsverband Espace Suisse an einem Kongress in Solothurn nach. Antworten liefert ein über 70 Seiten starker Bericht des Netzwerks Raumplanung. Die Kantone hätten den Paradigmenwechsel hin zu einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung in Angriff genommen, heisst es darin. Dabei stellten die Kantone unterschiedlich griffige und verbindliche Instrumente zur Verfügung.

Eine besondere Herausforderung für die Kantone sei die Revision der kantonalen Richtpläne gewesen, sagt Monika Zumbrunn, Kommunikationsverantwortliche von Espace Suisse und vormalige Geschäftsführerin des Netzwerks Raumplanung. Die Mehrheit der Kantone habe ein räumlich-strategisches Instrumentarium geschaffen, um die RPG-Ziele einer Siedlungsentwicklung nach innen erreichen zu können – insbesondere auch mit guten Massnahmen für eine Verdichtung der Siedlungen.

Allerdings sei das Wachstum in die Fläche nach wie vor stark verbreitet. Dies macht sich laut Zumbrunn vor allem beim Schutz der Fruchtfolgeflächen bemerkbar: Zwar erreichen alle Kantone die geforderte Mindestmenge dieser wertvollen Böden – aber rund die Hälfte nur knapp, ohne Spielraum oder mit Mängeln. Die Fruchtfolgeflächen und die Festlegungen der Siedlungsgebiete waren die vom Bund am meisten kritisierten Punkte.

Zudem haben viele Kantone beziehungsweise Gemeinden einen klaren Auszonungsbedarf. Ein Beispiel ist der Kanton Uri: Weil die Gemeinden über grosse, nicht benötigte Siedlungsreserven verfügen, muss die Kantonsregierung ein verbindliches Auszonungsprogramm festlegen. Der Thurgau muss derweil klären, wie die Entwicklung seiner vielen Weiler die Zersiedelung nicht weiter anheizen wird.

Schwer getan haben sich viele Kantone mit der Einführung des Mehrwertausgleichs. Dieser soll abgeschöpft werden, wenn Grundstücke wegen Zonenplanänderungen an Wert gewinnen. Ein grosser Teil der Kantone habe bescheidene oder gar minimale Vorgaben gewählt, erklärt Samuel Kissling, Leiter der Rechtsberatung von Espace Suisse.

Drei Viertel der Kantone setzten die Abgabe bei Einzonungen auf 20 Prozent fest und blieben damit beim bundesrechtlich vorgegebenen Minimum des Raumplanungsgesetzes. Davon erlauben zumindest fünf Kantone ihren Gemeinden, einen höheren Abgabesatz festzulegen. Nur gerade fünf Kantone gingen mit einer Mehrwertabgabe von 30 Prozent verbindlich über das RPG-Minimum hinaus. Gleichzeitig wurden vereinzelt auch grosszügige Mindestschwellen für eine Abgabe festgelegt.

Quelle: Projekt Schweighof (Visualisierung)

Innenentwicklung am Fusse des Pilatus: Das Schweighofareal, ein freies Feld zwischen Kriens und Horw, soll in Etappen überbaut werden.

Abgaben bei Um- und Aufzonungen

Zudem verzichten die meisten Kantone darauf, bei weiteren Planungsvorteilen den Mehrwert abzuschöpfen, zum Beispiel bei Einzonungen für den Materialabbau oder Deponien und bei Ausnahmebewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzone. Immerhin erhebt aber eine Mehrheit der Kantone auch bei Um- und Aufzonungen eine Mehrwertabgabe oder überlässt den Gemeinden den Entscheid, ob sie in diesen Fällen den Mehrwert abschöpfen möchten. Dies, obwohl das RPG hier keine Vorgaben macht. Das sei sehr erfreulich, da Um- und Aufzonungen bei der Innenentwicklung schon heute eine grosse Rolle spielten, sagt Kissling.

Ein positives Fazit zieht das Netzwerk Raumplanung beim dritten RPG-Kernpunkt, der sogenannten Baulandmobilisierung. Damit soll gegen die Baulandhortung vorgegangen werden, die zu den Hauptursachen für die Zersiedelung zählt. Wenn kein Bauland verfügbar ist, wird am Siedlungsrand neu eingezont.

Die unüberbauten Flächen im bestehenden Baugebiet bleiben erhalten, und es entsteht ein Flickenteppich mit einer teuren, ineffizienten Erschliessung. Die Kantone zeigten den Willen, die bestehenden inneren Baulandreserven besser zu nutzen, und stellten für die Gemeinden ein vielfältiges Instrumentarium sowie Sanktionsmöglichkeiten bereit, so Kissling. Oft bleiben die kantonalen Vorgaben aber unverbindlich.

Alle Kantone ermöglichen den Gemeinden ein Kaufrecht oder eine andere Massnahme als Druckmittel, wenn Grundstücke nicht fristgerecht überbaut werden – und zwar sowohl bei Neueinzonungen als auch bei Grundstücken in bestehenden Bauzonen. Ob eine Gemeinde das Kaufrecht tatsächlich ausübt, ist allerdings eine andere Frage. Zuweilen dürfte aber nur schon die Androhung von Zwangsmitteln auf eine Überbauung von eingezonten Grundstücken hinwirken, wie Kissling meint.